影响意愿未阻却报建，能否构成闲置土地免责事由？
待读：土地闲置满两年，政府可以无偿收回土地使用权——这是《城市房地产管理法》的明确规定。但当土地闲置既有政府原因、又有企业原因时，如何计算闲置时间？政府行为影响了企业的开发意愿，但并未阻却其报建，能否成为企业长期不开发的法定理由？启动闲置调查后，企业才开始报建，能否阻止无偿收回？因公共利益被占用的土地，在整宗地被收回时是否应当补偿？
1、案情概要：七年未开发的土地
2009年12月，环某公司取得三亚市一宗国有土地使用权。2012年4月，环某公司向规划部门申请报建并取得建筑设计条件，此后却未按规定报建。2017年2月，国土资源局启动闲置土地调查。此时，涉案土地已闲置六年多。
环某公司主张，土地闲置系政府原因造成：改造工程占用了部分土地；河道治导线变更导致部分土地不能使用；绿地公园项目建设影响开发；“两个暂停”政策出台导致报建受阻；部分土地被他人侵占经营。市政府则认为，上述因素均不影响环某公司报建，扣除政府原因造成的闲置时间后，企业自身原因造成的闲置仍远超两年。市政府作出无偿收回土地使用权的决定，省政府复议予以维持。环某公司提起诉讼，一审支持其诉讼请求，二审改判支持政府收地决定。环某公司申请再审，最高人民法院裁定驳回。
2、争议焦点
本案的核心争议有三个：第一，政府行为与企业行为共同造成土地闲置时，闲置时间如何计算、责任如何分担；第二，启动闲置调查后企业才申请报建，能否阻却无偿收回；第三，因公共利益被占用的部分土地，在整宗地被收回时是否应当补偿。
3、裁判要旨
（一）政府与企业共同造成闲置：扣除政府原因后仍满两年即可无偿收回
最高人民法院指出，对于造成土地闲置的原因，既有政府原因，也有企业原因。是否构成无偿收回土地使用权的情形，应先确定土地闲置的起讫时间，再扣除政府原因造成的土地闲置时间，若扣除后仍符合企业原因闲置满两年，则符合无偿收回土地使用权的条件。
本案中，从有利于企业的角度，确定动工开发日期为2010年12月10日，闲置调查启动之日为2017年2月7日。因控规修编的政府原因造成的闲置期间截至2012年4月19日。扣除后，企业自身原因造成的闲置时间已远超两年。
关于环某公司提出的各项政府原因抗辩，法院逐一认定：改造工程不影响报建；河道治导线变更虽对开发有一定影响，但不影响报建；环某公司2017年才知晓该文件，不能以此作为未报建的理由；公园项目相关文件未禁止合法报建；“两个暂停”政策与涉案土地开发不具有关联性。即使政府行为对开发意愿有一定影响，只要不影响申请报建，就不能作为长期未动工开发的法定理由。
（二）启动闲置调查后才报建，不构成阻却无偿收地的事由
2017年，环某公司申请报建获批并进行项目备案，但此时因企业自身原因已经闲置满两年，相关行政机关已经启动闲置土地认定和收回程序。法院指出，是否收回的裁量权属于行政机关，人民法院对行政机关行使裁量权的司法审查应秉持司法谦抑原则。政府如考虑到企业已经开始报建，不作出无偿收地决定而采取其他措施，亦无不可。但2017年的报建获批，不能成为阻却无偿收地的事由。
（三）因公共利益被占用的土地，仍有补偿的必要性
本案中，政府因修路占用156.8平方米，因治导线变更影响171平方米土地的使用。法院认为，这部分土地被占用或影响开发时，涉案宗地尚未闲置满两年，不符合无偿收回条件，且土地使用权事实上已转移为国家所有或服务于公共利益。本着保护企业产权的角度，政府仍有依法补偿的必要性。复议决定已要求政府对此依法予以适当补偿。
4、法律分析
第一，“政府原因”的认定标准。并非所有政府行为都能构成土地闲置的“政府原因”。只有当政府行为客观上阻却了企业报建或动工开发，才能作为扣除闲置时间的理由。如果政府行为仅影响企业的开发意愿，而不影响报建程序，则不能成为法定免责事由。
第二，闲置时间的计算方法。总闲置时间扣除政府原因造成的闲置时间后，剩余时间仍满两年的，即可无偿收回。这一计算方法要求企业密切关注政府行为是否确实阻却了报建，并及时固定证据。
第三，裁量权的司法谦抑原则。即使企业在启动调查后开始报建，是否收回土地的裁量权仍在行政机关。法院对行政机关裁量权的审查保持谦抑，除非明显违反法律规定或立法目的。
5、案件启示
对土地使用权人的启示：取得土地使用权后，应当在法定期限内积极报建和动工开发，不能以“政府行为影响开发意愿”为由长期怠于行使权利。如果认为政府行为确实阻却了开发，应当及时固定证据并主张权利。因公共利益被占用的土地，在整宗地被收回时，仍应主张补偿。
对行政机关的警示：政府行为影响企业开发意愿但不影响报建的，不能作为企业免责的理由。但在收回土地使用权时，因公共利益被占用的部分土地，仍有依法补偿的必要性。
对司法实践的启示：本案明确了政府与企业共同造成土地闲置时的责任分担规则，以及“政府原因”的认定标准，对类似案件的处理具有重要的指导意义。
结语：土地闲置的认定，关键在于“政府原因”是否确实阻却了企业的报建和开发，而非仅仅影响了开发意愿。政府修路占用小部分土地、规划调整变更治导线等行为，虽然可能影响企业的开发计划，但只要不阻却报建程序，就不能成为企业长期不开发的“挡箭牌”。本案中，最高人民法院的裁定清晰划定了政府原因与企业责任的边界：政府行为影响意愿，不妨碍报建，就不构成法定免责事由。企业在取得土地后，应当主动推进报建和开发，不能以政府行为“影响意愿”为由长期“沉睡”。