征收通告未另行作出征收决定，能否直接提起行政诉讼？
导读：在国有土地上房屋征收实践中，行政机关常常以“征收通告”或“征收公告”的形式向社会告知征收事项，而未另行作出正式的“征收决定书”。这种“通告”是否属于行政诉讼的受案范围？被征收人能否直接对通告提起诉讼？
1、案情概要
2020年5月16日，政府在报纸上发布了《关于某某市棚户区房屋征收的通告》（以下简称《征收通告》）。2021年9月25日，政府发布了征收补偿方案。李某平的商铺位于征收范围内，因补偿标准未达成一致，一直未签订补偿安置协议。李某平认为《征收通告》所涉及的房屋征收决定存在多处违法，提起行政诉讼，请求撤销该《征收通告》。政府辩称，征收单位未对李某平本人作出任何征收决定文书，《征收通告》对其权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。
一审法院判决驳回李某平的诉讼请求。李某平上诉后，二审法院判决撤销一审判决，确认案涉《征收通告》违法。
2、争议焦点
本案的核心争议在于：行政机关未另行作出征收决定，仅以征收通告形式告知征收事项，该通告是否属于行政诉讼受案范围？被征收人能否直接起诉要求撤销？
3、裁判要旨
一、征收通告若实际包含征收决定内容，属于行政诉讼受案范围
《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第五项规定，公民、法人或者其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服的，可以提起行政诉讼。征收公告或通告一般仅具有通知、告知的属性，不属于行政诉讼受案范围。但是，如果行政机关未另行作出征收决定，而征收通告实际包含了征收决定的内容，对被征收人的权利义务产生了实际影响的，则属于行政诉讼受案范围。
本案中，政府没有另行作出房屋征收决定，案涉《征收通告》直接确定了征收范围，实际包含了征收决定的核心内容，对李某平的权利义务产生了实际影响。因此，李某平请求撤销该通告，符合行政诉讼受案范围的规定。
二、征收通告程序违法，但因涉及公共利益不宜撤销，应确认违法
《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，作出房屋征收决定前，行政机关应当履行以下法定程序：征收补偿安置方案征求公众意见（征求意见期限不得少于30日）；进行社会稳定风险评估；对征收范围内房屋权属等情况组织调查登记并向被征收人公布；符合“四规划一计划”；征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用；涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。
本案中，政府未提供证据证明其在作出案涉《征收通告》前履行了上述法定程序，程序违法。但是，案涉项目是为了加快城市改造建设步伐，涉及被征收人人数众多，且大部分已经签订协议，如果撤销该通告，势必会给公共利益造成损害。因此，二审法院确认案涉《征收通告》违法，但不予撤销。
4、法律分析
第一，行政机关不得以“通告”形式替代法定的征收决定。征收决定是影响被征收人重大财产权益的具体行政行为，应当以规范的文书形式作出，并载明征收范围、补偿方案、救济途径等法定内容。行政机关仅以“通告”替代征收决定，且未履行法定程序，属于规避法律监督的行为。被征收人有权对此提起诉讼。
第二，程序违法但不宜撤销的“确认违法”判决。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。本案中，征收通告程序严重违法，本应撤销，但因涉及多数被征收人利益和公共利益，法院选择确认违法判决。这一判决方式既维护了程序正义，又避免了公共利益受损。
第三，被征收人的救济权利不受“通告”形式影响。只要行政机关的行为对被征收人权利义务产生了实际影响，无论其名义上是“通告”“公告”还是“通知”，被征收人均有权提起行政诉讼。行政机关不能以“未作出正式决定”为由，剥夺被征收人的司法救济权。
5、案件启示
对被征收人的启示：在征收过程中，如果政府仅发布“征收通告”而未另行作出征收决定，且通告内容实际确定了征收范围、补偿标准等，被征收人应当认识到该通告属于可诉的行政行为。如果认为征收程序违法，可以依法提起行政诉讼。同时，应当关注征收通告是否履行了法定程序（如征求公众意见、社会稳定风险评估、调查登记等），以作为诉讼中的程序违法抗辩点。
对行政机关的启示：征收工作应当严格遵循法定程序，依法作出规范的征收决定书，并履行公示、征求意见、风险评估、补偿费用专户存储等义务。不得以“通告”替代决定，规避司法审查。程序违法虽然可能因公共利益不予撤销，但确认违法同样会对政府公信力产生负面影响。
对司法实践的启示：法院在审理征收通告类案件时，应当实质审查通告是否对被征收人权利义务产生了实际影响，不能仅因名称不是“决定”就驳回起诉。同时，应合理运用确认违法判决，在程序违法与公共利益之间寻求平衡。
结语：行政机关未另行作出征收决定，仅以征收通告形式实施征收，该通告若实际包含了征收决定的内容，对被征收人权利义务产生实际影响，则属于行政诉讼受案范围。被征收人有权起诉要求撤销或确认违法。本案中，征收通告因未履行法定程序被确认违法，但因涉及众多被征收人利益和公共利益，法院选择确认违法而不撤销。这一裁判规则明确了征收通告的可诉性，也警示行政机关：程序正义不可缺失，以“通告”替代决定无法绕过司法审查。