村委会宅基地分配决定，能否提起行政诉讼？

导读：农村宅基地的分配涉及村民的重大财产权益。当村民认为村委会在宅基地分配中的决定侵害了自身权益时，能否以村委会为被告提起行政诉讼？最高人民法院的一则再审裁定对此作出了明确回答：村委会对本村宅基地分配事项通过民主讨论后作出的决定，是村集体内部的管理行为，属于法律规定的村民自治范畴，不属于人民法院行政诉讼受案范围。张某泉因不服村委会的宅基地分配决定，向法院提起行政诉讼，要求撤销该决定并赔偿损失，却因被告主体不适格而被裁定不予立案。

1、案情概要：宅基地分配决定引发的诉讼

张某泉因村委会关于宅基地批地指标的分配决定侵害其建房权益，以村委会为被告提起行政诉讼，请求确认村委会及村民代表会议通过投标方式安排批地指标的行为违法，落实其建房申请书中的事项并赔偿损失。一审法院裁定不予立案，二审法院驳回上诉。张某泉不服，向最高人民法院申请再审，主张根据《村民委员会组织法》第三十六条的规定，村民委员会作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销。

2、争议焦点：村委会宅基地分配决定是否属于行政诉讼受案范围

本案的核心争议在于：村委会作出的宅基地分配决定，是否属于行政诉讼的受案范围？张某泉以村委会为被告提起诉讼，法院是否应当受理？

张某泉认为，村委会的会议纪要侵犯了其建房的合法权益，根据《村民委员会组织法》第三十六条的规定，村民委员会作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销。村委会则认为，宅基地分配属于村集体内部的管理行为，属于村民自治范畴，不属于行政诉讼受案范围。

3、裁判要旨：村委会行为属村民自治范畴，不属于行政诉讼受案范围

最高人民法院经审查认为，本案的审查重点是张某泉提起的诉讼是否属于行政诉讼受案范围。

第一，村委会是基层群众性自治组织，而非行政机关。《宪法》第一百一十一条规定，村民委员会是基层群众性自治组织。《村民委员会组织法》第二条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

第二，宅基地分配决定属于村民自治范畴。《村民委员会组织法》第二十四条第六项规定，涉及宅基地的使用方案，经村民会议讨论决定方可办理。村委会对本村宅基地分配事项通过民主讨论后作出的决定，是村集体内部的管理行为，属于法律规定的村民自治范畴。张某泉以村委会为被告提起行政诉讼，被告主体不适格，该争议不属于人民法院行政诉讼受案范围。

第三，宅基地审批的法定程序。《土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。村委会仅是将符合申请宅基地条件的村民在作出初步调查了解后，上报镇人民政府进行审核，在上级政府审核批准的情况下，再根据批地指标情况在符合条件的申请人中进行分配。村民对宅基地分配决定不服的，应当通过村民自治的内部救济途径解决，而非提起行政诉讼。

4、法律分析：村民自治与行政诉讼的边界

第一，村委会不是行政机关，其行为不属于行政行为。行政诉讼的被告必须是行政机关或法律、法规、规章授权的组织。村委会是基层群众性自治组织，其作出的宅基地分配决定属于村民自治范畴的内部管理行为，不具有行政行为的属性。因此，村民不能以村委会为被告提起行政诉讼。

第二，村民对村委会决定不服的救济路径。如果村民认为村委会的决定侵害了其合法权益，应当根据《村民委员会组织法》第三十六条的规定，请求乡级人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门责令改正，也可以通过村民会议或村民代表会议行使民主权利，而非直接提起行政诉讼。

第三，宅基地审批与分配的区别。宅基地的审批是行政机关的职权——乡（镇）人民政府审核、县级人民政府批准。如果村民对政府的审批行为不服，可以提起行政诉讼。但村委会内部的分配决定属于村民自治范畴，不可诉。村民应当区分“村委会的分配决定”与“政府的审批行为”，前者不可诉，后者可诉。

5、案件启示

对村民的启示：对村委会宅基地分配决定不服时，不能直接起诉村委会，而应当通过以下途径寻求救济：向乡级人民政府或县级人民政府主管部门反映，请求责令改正；通过村民会议或村民代表会议行使民主权利；如果对乡级人民政府审核、县级人民政府批准的宅基地审批行为不服，可以提起行政诉讼。同时，村民应当注意区分“村委会的分配决定”与“政府的审批行为”，前者不可诉，后者可诉。

对行政机关的警示：乡级人民政府和县级人民政府在宅基地审批中负有审核和批准的法定职责。如果村民反映村委会的分配决定存在问题，政府应当依法进行调查处理，而不能以“村民自治”为由推诿。

对司法实践的启示：在审理涉及农村宅基地的行政案件时，法院应当严格区分村民自治行为与行政行为。村委会的宅基地分配决定属于村民自治范畴，不可诉；但乡级人民政府的审核行为和县级人民政府的批准行为属于行政行为，可诉。

结语：村委会对本村宅基地分配事项通过民主讨论后作出的决定，是村集体内部的管理行为，属于法律规定的村民自治范畴，不属于人民法院行政诉讼受案范围。村民对村委会的分配决定不服，不能直接起诉村委会，而应当通过请求政府责令改正、村民会议民主决策等途径寻求救济。但村民对乡级人民政府的审核行为或县级人民政府的批准行为不服的，可以依法提起行政诉讼。区分“分配”与“审批”——分配是村民自治，不可诉；审批是行政行为，可诉。