征收程序合法、多数人已签约，个别异议能否推翻征收决定？
导读：在旧城区改建项目中，当征收范围内绝大多数被征收人已签订补偿协议，仅有个别被征收人未签约并提起诉讼时，法院是否应当因个别被征收人的异议而否定整个征收决定的合法性？最高人民法院的一则再审裁定对此作出了明确回答：征收决定符合法定程序的，不因个别被征收人未签约而轻易否定其合法性。本案中，区政府作出的1号房屋征收决定符合公共利益需要，补偿方案经论证、公示、听证、修改后重新公示，社会稳定风险评估已开展，补偿资金已足额到位，征收范围内其他被征收人已签订补偿协议。欧阳某某主张征收决定违法，但未能提供充分证据。最高人民法院裁定驳回再审申请。
1、案情概要：旧城改造项目中的征收决定争议
欧阳某某的房屋位于山东省济南市某旧城区改建项目征收范围内。2018年，区政府作出1号房屋征收决定，对该区域实施征收。欧阳某某认为该征收决定不是为了公共利益需要，未依法进行社会稳定风险评估，不符合“四规划一计划”，补偿方案及其制定程序不符合法律规定，遂提起行政诉讼。
一审法院判决驳回诉讼请求，二审法院判决维持。欧阳某某不服，向最高人民法院申请再审。
2、争议焦点：征收决定的合法性能否因个别被征收人未签约而被否定
本案的核心争议在于：当征收范围内绝大多数被征收人已签订补偿协议，仅有个别被征收人未签约并提起诉讼时，征收决定的合法性是否应因个别异议而被否定？
欧阳某某主张：征收决定不是为了公共利益需要，补偿方案及其制定程序不符合法律规定，未依法进行社会稳定风险评估，不符合“四规划一计划”。区政府则认为：征收决定符合公共利益需要，补偿方案制定程序合法，社会稳定风险评估已开展，补偿资金已到位，征收范围内其他被征收人已签订补偿协议。
3、裁判要旨：征收决定合法性审查的六大标准
（一）公共利益认定：旧城区改建已纳入年度计划，符合公共利益要求
根据《征补条例》第八条第五项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于公共利益的需要。本案中，1号房屋征收决定所涉区域明确为旧城改造片区，且已纳入2018年度国民经济和社会发展计划，符合上述公共利益条款的规定。欧阳某某主张“不是为了公共利益需要”，但未能提供相反证据，人民法院不予支持。
（二）补偿方案制定程序：论证、公示、听证、修改后重新公示，程序完整合法
根据《征补条例》第十条、第十一条的规定，征收补偿方案的制定须履行以下程序：房屋征收部门拟定方案后，市、县级人民政府应当组织有关部门进行论证并予以公布，征求公众意见；征求意见期限不得少于30日；因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为方案不符合条例规定的，还应当组织听证会。本案中，区政府履行了全部法定程序：组织有关部门对补偿方案进行论证；将补偿方案公开征求意见；召开听证会议；根据反馈意见对补偿方案进行修改，并将修改后的方案再次进行公示。上述程序完整、合法，充分保障了被征收人的参与权和知情权。
（三）社会稳定风险评估：已依法开展，符合法定要求
根据《征补条例》第十二条第一款的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，区政府针对拟征收项目开展了风险评估工作，形成了《社会稳定风险评估报告》。该报告的出具符合法定要求，是征收决定合法性的重要支撑文件。欧阳某某主张“未依法进行社会稳定风险评估”，与事实不符。
（四）征收补偿费用：已足额到位、专户存储、专款专用
根据《征补条例》第十二条第二款的规定，作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，区政府已证明征收补偿资金到位。这是征收决定合法性的实质要件之一，确保了被征收人能够获得足额补偿。
（五）多数人已签约对征收决定合法性的佐证作用
虽然《征补条例》并未将“多数被征收人已签订补偿协议”规定为作出征收决定的法定前置条件，但在司法实践中，如果征收决定作出时，征收范围内其他被征收人已签订征收补偿协议，这可以从侧面证明：征收项目得到了绝大多数被征收人的认可和支持；补偿方案及补偿标准具有广泛的可接受性；征收决定因个别被征收人未签约而提起的诉讼，不宜轻易否定整个征收决定的合法性。
（六）“四规划一计划”符合性：已纳入年度计划，符合法定要求
根据《征补条例》第九条的规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；旧城区改建还应当纳入国民经济和社会发展年度计划。本案中，因涉案项目属于旧城区改建，且已纳入2018年度国民经济和社会发展计划，人民法院据此认定其符合“四规划一计划”的要求。
4、法律分析：征收决定合法性审查的标准与边界
第一，征收决定的合法性审查以法定要件为核心。旧城区改建项目征收决定的合法性，应从以下方面审查：项目是否符合公共利益需要（是否纳入年度计划）；补偿方案是否经过论证、公布、征求意见（及听证）、修改后公示等程序；是否进行了社会稳定风险评估；征收补偿费用是否足额到位。这些法定要件是征收决定合法性的核心标准，也是法院审查的重点。
第二，多数被征收人已签约可作为合法性的佐证，而非决定性因素。多数人签约的事实，可以证明征收项目得到了绝大多数被征收人的认可，补偿方案具有广泛的可接受性。但这并不意味着个别被征收人无权提出异议——个别被征收人仍有权就征收决定的合法性提起行政诉讼。法院审查的重点是征收决定是否符合法定程序，而非签约率的高低。
第三，个别异议不当然否定征收决定的合法性。在征收决定符合法定程序的前提下，个别被征收人未签约的事实，不能成为否定整个征收决定合法性的理由。征收决定的合法性取决于其是否符合《征补条例》规定的各项法定要件，而非是否获得了全部被征收人的同意。
5、案件启示
对被征收人的启示：在旧城区改建项目中，如果征收决定符合法定程序，仅以“不是为了公共利益需要”“补偿方案程序不合法”等笼统理由提起诉讼，可能难以获得法院支持。被征收人应当关注征收决定的程序性要件——补偿方案是否经过论证、公示、听证、修改后重新公示；社会稳定风险评估是否依法开展；补偿资金是否足额到位。对征收决定不服的，应当在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，但应提供具体的违法事由和证据。
对行政机关的警示：征收决定的合法性建立在法定程序的完整履行之上。补偿方案的论证、公示、听证、修改后重新公示；社会稳定风险评估；补偿资金的足额到位——每一个环节都是征收决定合法性的支撑。多数人签约可作为合法性的佐证，但不能替代法定程序的履行。
对司法实践的启示：在审查征收决定合法性时，法院应当以法定要件为核心审查标准。多数被征收人已签约的事实，可以作为合法性的佐证，但不能替代对法定程序要件的严格审查。同时，法院不应对已履行的程序进行重复审查，以避免司法资源的浪费。
结语：在旧城区改建项目中，当征收范围内绝大多数被征收人已签订补偿协议，仅有个别被征收人未签约并提起诉讼时，法院应当以法定要件为核心审查征收决定的合法性，而非因个别异议而否定整个征收决定的合法性。多数人签约的事实，是征收项目合法性的佐证，而非决定性因素。被征收人仍有权就征收决定的合法性提出异议，但应针对具体的程序违法事由提供证据，而非笼统主张征收决定“不合法”。