限期拆除决定只规定起诉权，是否排除行政复议权？

导读：《土地管理法》第八十三条规定，对责令限期拆除决定不服的，可以在接到决定之日起十五日内向人民法院起诉，但未提及行政复议。这是否意味着当事人只能起诉、不能申请行政复议？当当事人在法定期限内既未起诉也未复议，行政机关申请法院强制执行并获得准予执行裁定后，当事人再申请复议，复议机关应否受理？安徽省高级人民法院的一则判决和最高人民法院的答疑对此作出了明确回答：《土地管理法》第八十三条未剥夺或限制当事人的行政复议权；但当事人应当在人民法院受理强制执行申请前提出复议申请，否则行政行为已被司法裁定羁束，复议申请不再符合受理条件。

1、案情概要：建房超面积，限期拆除决定下达

王某义申报农村居民宅基地100㎡、拟建2间80㎡楼房，获批用地60㎡。但实际建设房屋4层，占地面积约323.64㎡，严重超出批准面积。2020年9月21日，农业农村水利局作出《责令限期拆除决定书》，责令其五日内退还非法占用的土地并拆除新建房屋，并告知了十五日内起诉的权利。该决定书留置送达。

王某义未在法定期限内起诉，也未自行拆除。2020年10月13日，农业农村水利局向法院申请强制执行。10月15日，法院作出准予强制执行的裁定。10月29日，王某义才向铜官区政府申请行政复议。区政府以“法律只规定了起诉权、未规定复议权”为由，决定不予受理。王某义不服提起诉讼，一审败诉后上诉至安徽省高级人民法院。

2、争议焦点：《土地管理法》第八十三条是否排除了行政复议权

本案的核心争议在于：《土地管理法》第八十三条规定对限期拆除决定不服“可以在十五日内向人民法院起诉”，但未提及行政复议。是否意味着当事人只能起诉、不能申请行政复议？

王某义认为，该条并未剥夺其申请复议的权利，“可以”起诉不等于“只能”起诉。区政府则认为，该条是特别规定，应当优先适用，未规定复议即排除复议。一审法院支持了政府的观点。

3、裁判要旨：法律未规定复议不意味着排除复议，但司法裁定羁束后复议不再受理

安徽省高级人民法院在二审中虽未直接采纳王某义关于“法律未剥夺复议权”的主张，但作出了更为务实的裁判：即使对限期拆除决定能够申请行政复议，申请复议的期限也应当与起诉期限相互协调，至少应当在人民法院受理行政机关强制执行该决定的申请之前提出。否则，可能会出现同一行政行为由复议机关和人民法院同时审查的情况。王某义在法院已经对限期拆除决定进行审查并作出准予强制执行的裁定后，再申请行政复议，此时该决定已为人民法院生效行政裁定的效力所羁束，复议申请不符合受理条件。

最高人民法院在“行政审判讲堂”答疑中进一步明确：《土地管理法》第八十三条未剥夺或者限制公民申请行政复议的权利。不能从上述规定中反向解释为排除了当事人申请行政复议的权利。申请复议期限适用《行政复议法》关于六十日的规定。

4、法律分析：限期拆除决定的救济路径

第一，行政复议权是公民的法定权利，不能被单行法律未提及而否定。《行政复议法》是规定行政复议制度的基本法律，除非其他法律有明确的排除性规定，否则公民对行政行为不服依法享有申请行政复议的权利。《土地管理法》第八十三条仅规定了十五日的起诉期限，但并未规定“不得申请行政复议”或“只能起诉、不得复议”。因此，不能从“未提及复议”反向解释为“排除复议”。

第二，限期拆除决定的十五日起诉期限与六十日复议期限并存。起诉期限适用《土地管理法》第八十三条规定的十五日，属于《行政诉讼法》第四十六条“法律另有规定的除外”情形。复议期限适用《行政复议法》规定的六十日。两个期限并行不悖，当事人可以选择起诉，也可以选择复议。

第三，申请强制执行的法定条件是起诉期限和复议期限均届满。《行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，行政机关可以申请人民法院强制执行。行政机关申请强制执行，须在起诉期限、复议期限均届满后进行。土地管理法第八十三条虽只规定了十五日起诉期限，但适用时不排斥六十日复议期限的规定。这进一步印证了复议权并未被排除。

第四，司法裁定羁束后复议不再受理。一旦人民法院对行政行为作出准予强制执行的裁定，该行政行为已被司法审查的效力所羁束。当事人在此之后再申请行政复议，复议机关可以“行政行为已为法院生效裁判效力所羁束”为由不予受理。本案中，王某义在法院裁定准予强制执行后才申请复议，时机已过。

5、案件启示

对行政相对人的启示：收到限期拆除决定后，应当在法定期限内及时行使救济权利——可以在十五日内起诉，也可以在六十日内申请复议。如果既不复议也不起诉，行政机关依法可以申请法院强制执行。一旦法院作出准予强制执行的裁定，再申请复议或起诉将面临被驳回的风险。

对行政机关的启示：在申请强制执行限期拆除决定时，应当注意法定的申请条件——起诉期限和复议期限均届满后方可申请。不能仅以“法律只规定了起诉权”为由，主张复议权被排除。同时，强制执行的申请应当在法定期限内提出。

结语：《土地管理法》第八十三条虽只规定了限期拆除决定的起诉期限和起诉权，但并未剥夺或限制当事人申请行政复议的权利。限期拆除决定可以通过复议和诉讼两条路径进行救济——起诉期限十五日，复议期限六十日，两条路径并行不悖。但救济权利的行使有其时限——一旦行政机关申请法院强制执行并获得准予执行裁定，行政行为即被司法裁定所羁束，复议通道即告关闭。本案中，王某义在法院裁定准予强制执行后才申请复议，时机已过。权利救济贵在及时——错过了起诉期限，还有复议窗口；但错过了复议窗口，司法裁定的门也已关上。