征收过程中政府发布的通告，何时具有可诉性？
导读：在土地房屋征收过程中，政府发布公告、通告是常见的程序环节。这些文件有的只是将已经作出的征收决定告知被征收人，有的则直接确定了征收的范围、补偿标准和搬迁期限等具体事项。对于被征收人而言，一个至关重要的问题是：当对政府的通告行为不服时，能否向人民法院提起行政诉讼？换言之，政府的通告行为是否具有可诉性？
这一问题之所以关键，是因为它直接决定了被征收人能否获得司法救济。如果通告不具有可诉性，被征收人便无法通过行政诉讼挑战通告的合法性，即便该通告实质上已经确定了征收的具体内容。如果通告具有可诉性，被征收人便可以在征收决定尚未正式作出之前，就通过司法途径维护自身权益。
1、裁判要旨：区分“告知行为”与“设定行为”
陕西高院在本案裁判中，确立了区分通告行为可诉性的核心标准：
一般情况下，公告、通告是一种告知行为。在行政机关征收公民、法人或者其他组织土地、房屋的过程中，行政机关作出的公告、通告往往是一种将政府作出的征收决定等内容向被征收人进行告知的送达方式，其本身并不创设新的权利和义务。在这种情况下，通告只是征收决定的“传声筒”，不独立产生法律效果，因此不具有可诉性。
特殊情况下，通告具有征收决定的性质。如果政府在未作出征收决定的情况下，以公告或者通告等形式，确定了征收的范围、期限等具体事项的，该公告或者通告实则是具有征收决定的性质，而不单纯是告知的行为。在这种情况下，通告已经创设了新的权利义务关系——它告诉被征收人：你的房屋在征收范围内，你需要在规定期限内搬迁。这些内容直接对被征收人的合法权益产生了实际影响。
上述区分的核心逻辑在于：通告是否独立设定了被征收人的权利义务。如果通告只是在转述一个已经存在的征收决定，那么它没有独立的法律效果，不可诉；如果通告本身就在确定征收的具体内容（范围、期限等），而在此之前并不存在一个独立的征收决定，那么通告本身就是征收决定的表现形式，可诉。
2、案件事实与裁判逻辑
本案中，2017年6月29日，区政府和经开管委会联合发布了《关于街道办事处搬迁工作的通告》，确定了搬迁范围。被征收人张某的宅基地及房屋位于该通告确定的范围内。
问题的关键在于：该通告发布时，法定的征地批准手续尚未完成。陕西省人民政府的征地批复是在2017年7月26日作出的——比通告发布晚了近一个月。换言之，政府在尚未获得法定征地批准的情况下，就已经通过通告的形式确定了征收的具体范围。
陕西高院据此认定：该通告是在未作出征收决定的情况下发布的，却确定了征收的具体范围，对被征收人的权利义务产生了实际影响，因此具有可诉性。同时，由于通告发布时尚未取得法定的征地批准，违反了《土地管理法》关于征收土地应当经省级人民政府批准的规定，程序违法，应当确认违法。
3、“可诉性”认定的法律意义
（一）保障被征收人的诉权
可诉性认定的首要意义，在于保障被征收人获得司法救济的权利。如果通告具有征收决定的性质，却因“通告”的形式而被认定为不可诉，被征收人便失去了在征收早期阶段通过司法途径维权的机会。等到征收决定正式作出时，许多事实状态可能已经发生变化，被征收人的维权难度将大大增加。
本案的裁判规则告诉被征收人：如果你收到的通告不仅是在告知某个已经存在的决定，而是在首次确定征收的范围、期限等具体事项，那么这个通告是可诉的。你可以在法定期限内就该通告提起诉讼，要求法院审查其合法性。
（二）督促行政机关依法行政
可诉性认定的另一重要意义，在于督促行政机关严格按照法定程序实施征收。如果通告行为不可诉，行政机关便有可能通过在正式征收决定之前发布通告的方式，提前“锁定”被征收人的权利状态，而无需承担程序违法的法律后果。本案中，政府在征地批复尚未获得的情况下就发布通告确定征收范围——如果该通告不可诉，政府的程序违法便无法受到司法审查。
本案的裁判规则告诉行政机关：征收程序必须“先批后告”——必须先取得法定的征地批准，然后才能发布征收决定或具有征收决定性质的通告。“先告后批”的程序安排，将面临被法院确认违法的法律后果。
4、裁判规则的实践指引
对被征收人的指引：
第一，收到政府发布的征收公告或通告时，首先要判断其性质——是纯粹告知性的（转述已经作出的决定），还是设定性的（首次确定征收范围、期限等具体事项）。
第二，如果通告属于设定性的，且对其合法性有异议，应当在法定期限内（通常为六个月）提起行政诉讼。不要等到征收决定作出后才起诉，因为通告本身已经对你的权利义务产生了实际影响。
第三，审查通告的作出是否具有法定依据——是否已经取得了法定的征地批准？是否经过了法定的公告和听证程序？如果程序违法，可以请求法院确认通告违法。
对行政机关的指引：
第一，严格遵循“先批后告”的法定程序。在取得法定的征地批准之前，不得以通告等形式确定征收的具体范围、期限等事项。
第二，如果发布的通告仅是告知性的，应当明确援引已经作出的征收决定，并在通告中注明决定文号，避免被认定为独立的设定行为。
第三，意识到通告行为同样可能成为行政诉讼的标的。不可因“通告”的形式而忽视其法律风险。
结语：征收过程中的通告行为是否可诉？陕西高院的判决给出了清晰的回答：区别对待。纯粹告知性的通告，不可诉；设定性的通告——即在没有征收决定的情况下自行确定了征收范围、期限等具体事项的通告——具有征收决定的性质，可诉。
这一裁判规则的核心逻辑在于：法律保护的不是文件的名称，而是文件背后的实质影响。当一个文件以“通告”之名行“征收决定”之实，它就不能躲在“通告”的形式背后逃避司法审查。被征收人的诉权，不应因文件名称的不同而有所差别——只要是设立了新的权利义务、对被征收人合法权益产生了实际影响的行政行为，就应当接受司法的审视。
对于被征收人而言，理解这一规则的意义在于：面对政府的通告，不要轻易认为“这只是个通知，告不了”。仔细审查通告的内容——它是否首次确定了征收范围？是否设定了搬迁期限？如果是，它就是可诉的。对于行政机关而言，理解这一规则的意义在于：不能通过改变文件名称的方式来规避法定的征收程序和司法监督。“通告”也好，“公告”也罢，法律看的是实质，不是名称。