未批先拆“违建”，法院如何认定“以拆违代征”？
导读：在征地拆迁实践中，“以拆违代征”是一种屡禁不止的违法模式。当行政机关需要征收土地却未取得征地批文、未启动法定征收程序时，不是依法履行征收补偿义务，而是将目标房屋认定为“违法建筑”，进而以拆违之名行征收之实。这种做法的“便利”在于：可以绕过法定的征收程序，规避征收补偿义务，以较低的行政成本实现土地腾退的目标。然而，这种便利是以牺牲被征收人的合法权益和法治原则为代价的。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条明确规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿。这一规定确立了征收程序中违建认定的基本规则——违建认定必须在征收决定前完成，征收启动后再突击认定，属程序倒置、目的违法。最高人民法院的入库案例进一步明确：在集体土地上房屋被纳入征收范围后，被征收人的房屋处理应受征收法律关系调整，应当由征迁实施部门进行调查，而非由执法部门启动违法建筑的一般处理程序。
三户村民在承包地上修建养殖用房，却在未取得征地批文、未启动征收程序的情况下被以“违法建筑”名义强制拆除——这正是“以拆违代征”的典型样本。2026年5月和6月，法院先后对三起案件作出判决，撤销一审判决、撤销补偿通知及复议决定，责令行政机关重新处理安置补偿申请。
1、“以拆违代征”的违法本质
（一）实体违法：未取得征地批文即实施拆除
征地批文，是征收行为合法性的“身份证”。根据《土地管理法》的规定，征收集体土地必须经省级以上人民政府批准，履行法定的审批程序。未取得征地批文即实施土地征收和房屋拆除，属于典型的违法征收行为。
本案中，杜某、马某国、马某华三人在各自的承包地上修建养殖用房。2021年7月，当地开展项目建设，在未取得征地批文、未启动征收程序的情况下，行政机关以“违法建筑”名义强制拆除了三人的房屋。房屋被拆时，征地程序尚未启动——这意味着，行政机关连“合法征收”的资格都不具备，却已经完成了“拆除”的动作。这种“程序倒置”的做法，使整个行为从一开始就失去了合法性基础。
（二）程序违法：征收启动后的违建认定属于程序倒置
行政机关对房屋未依法调查认定即按违建处理，本质是以拆违代拆迁、规避法定征收补偿程序的典型违法手段。其违法性体现在以下几个层面：
程序倒置：征收范围内的房屋应受征收法律关系调整，而非用行政处罚或强制程序替代。《征补条例》第24条明确要求，违建认定必须在征收决定前完成；征收启动后再突击认定，属程序倒置、目的违法。本案中，行政机关在征收程序未启动的情况下直接以“违建”名义强拆，完全颠倒了法定的程序顺序。
未履行调查认定义务：行政机关在作出违建认定前，未进行现场勘查、测量、拍照，未核实建设时间、历史成因，仅以“无证”推定违建。本案中的养殖用房修建在承包地上，属于农业生产设施，其建设标准和审批要求与一般房屋不同，但行政机关在拆除前未对房屋的合法性、建设年代和历史成因进行任何调查认定。
目的违法：以拆违促拆迁——补偿谈不拢即启动违建认定，目的不正当、滥用职权。本案中，行政机关在未取得征地批文的情况下直接以“违建”名义拆除，其真实目的并非规划执法，而是绕过法定征收程序、规避补偿义务。
2、程序策略：如何绕过起诉期限障碍
强拆发生在2021年7月，早已超过行政诉讼六个月的起诉期限。面对这一程序上的“死结”，律师采取了“先申请履职、再复议、后诉讼”的程序策略。
第一步：申请履职。律师指导三户村民向当地行政机关邮寄履职申请，要求其履行安置补偿职责。这一步的法律意义在于：通过申请履职行为，使行政机关的不作为成为一个“新的行政行为”，从而重新启动起诉期限的计算。
第二步：申请行政复议。行政机关审查后决定仅补偿土地及附着物、对室内物品不予补偿，其价值远低于实际损失，且作出的《通知书》中引用了已废止的文件。律师代理三户村民申请行政复议，虽然复议申请被驳回，但这一步骤进一步固定了行政机关的违法事实和程序节点。
第三步：提起行政诉讼。一审法院虽认可了律师的程序操作，但仍判决驳回诉讼请求。律师果断建议三户村民向高级人民法院提起上诉。一审虽然败诉，但通过上述程序操作，起诉期限的障碍已被成功绕过——案件得以进入实体审理。
这一策略的核心法律逻辑在于：虽然强拆行为发生在2021年，但行政机关在收到履职申请后作出的《通知书》是一个新的行政行为，对该《通知书》不服提起诉讼，起诉期限从收到《通知书》之日起计算。通过这一程序设计，律师成功“重启”了司法救济的大门。
3、二审判决的法律逻辑
2026年5月和6月，高级人民法院先后对三起案件分别作出判决：
撤销三案一审判决：一审法院虽然认可了律师的程序操作，但在实体上未能充分认定“以拆违代征”的违法本质。二审法院纠正了一审的实体认定。
撤销行政机关作出的《通知书》：《通知书》是行政机关在收到履职申请后作出的补偿决定。二审法院认定：行政机关在未取得征地批文的情况下以“违建”名义拆除，属典型的“以拆违代征”；行政机关作出的《通知书》存在明显漏项，未处理室内物品补偿，且引用已废止的实施办法计算标准，事实不清、适用法律错误。
撤销复议决定：复议决定维持了《通知书》的合法性，二审法院一并予以撤销。
责令行政机关对三户村民履行安置补偿职责的申请重新作出处理。这是最具实质意义的判决内容。二审法院没有简单地“确认违法”了事，而是责令行政机关重新作出处理——这意味着三户村民获得了重新谈判、争取公平补偿的机会。
4、案件启示
对被征收人的启示：起诉期限过期不等于维权无门。本案通过“先申请履职、再复议、后诉讼”的程序策略，成功绕过了起诉期限的障碍。被征收人在遭遇强拆后，如果已经超过起诉期限，可以通过申请履职等方式，促使行政机关作出新的行政行为，以该新行为为标的重新计算起诉期限。但这一操作需要专业的法律指导，建议被征收人及时委托专业律师。
对行政机关的警示：“以拆违代征”终将被法律否定。行政机关在未取得征地批文的情况下以“违建”名义拆除房屋，即使一时“高效”，最终也难逃法律的审查。本案中，贵州省高院在二审中全面否定了一审判决和行政机关的行政行为，责令重新处理补偿申请——这意味着行政机关不仅不能通过“以拆违代征”规避补偿义务，反而可能面临更高的赔偿成本和更被动的谈判地位。
对司法实践的启示：征收范围内的房屋应受征收法律关系调整。最高人民法院的入库案例明确指出，在集体土地上房屋被纳入征收范围后，被征收人的房屋处理应受征收法律关系调整，而非由执法部门启动违法建筑的一般处理程序。对行政机关“以拆违促拆迁”的行为，行政诉讼应当依法审查。本案的判决正是这一裁判规则的生动实践。
结语：未取得征地批文、未启动征收程序，却以“违法建筑”之名实施强制拆除——这是“以拆违代征”的典型样本。三户村民的遭遇并非个案，而是征地拆迁领域中一种常见且隐蔽的违法模式。当行政机关以“拆违”之名行“征收”之实，被征收人面临的不仅是房屋的丧失，更是补偿权利的悬空。