征地程序启动后，能否以“收回宅基地”替代补偿安置？

导读：当城市发展需要征收集体土地时，法律设定了严格的征收补偿程序。然而，当被征收人对补偿方案不满意、拒绝签订协议时，一些地方政府试图绕开法定征收程序，以“收回宅基地使用权”的方式取而代之。这种做法是否合法？

案情回溯：征收与“收回”的并行路径

李xx系石家庄某村村民，其宅基地因延项目建设需要被纳入征收范围。2023年4月，区政府发布征收土地预公告，启动征地程序。同年12月，人民政府作出征地批复，将包括李xx宅基地在内的集体土地批准征收。

然而，因补偿安置问题未达成协议，村委会通过“两委”联席会议、村民代表会议等程序，决定收回李xx的宅基地使用权，并逐级报请镇政府、分局、区政府批准。2023年8月24日，区政府作出批复，同意村委会收回该宅基地使用权。李xx不服，向市政府申请行政复议被维持后，向市中级人民法院提起行政诉讼，一审败诉后上诉至高级人民法院。

争议焦点：征地与收回宅基地能否混用

本案的核心法律问题在于：在已经启动征地程序、省政府已作出征地批复的情况下，地方政府能否以“收回宅基地使用权”的方式取代法定的征收补偿程序？

李xx上诉提出，其宅基地属于政府征收范围，而非村集体公益事业使用土地。项目是市政府建设项目，项目主体为城市建设控股集团有限公司，资金由市财政拨付，属于市政建设项目，并非村镇内公共设施或公益事业。区政府发布征收公告、制定补偿安置方案，均证明项目属于政府征收。在省政府已作出征地批复的情况下，区政府以收回宅基地方式实施征收，适用法律错误。

区政府则辩称，项目建设是为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，符合《土地管理法》第六十六条规定的收回宅基地情形。村委会经民主程序决议收回宅基地，程序合法。

法院裁判：两种制度不可混同

高级人民法院经审理认为，《土地管理法》第六十六条规定的收回宅基地使用权，仅限于“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”，用地主体为乡（镇）村，通常情况下不会导致土地性质由集体转为国有。而集体土地征收需经有权机关批准，土地性质由集体转为国有，二者是两种不同性质的收回土地行为，适用法律和程序均有明显区别。

本案中，区政府此前已发布征收土地预公告，对包括李xx案涉宅基地在内的集体土地启动征收程序，人民政府也已作出征地批复。在此情况下，区政府未依法定程序对李xx作出补偿安置决定，而是以收回宅基地使用权的方式实施征收行为，适用法律错误，违反法定程序。

据此，高级人民法院作出终审判决：撤销一审判决；撤销区政府作出的收回宅基地使用权批复；撤销市政府作出的行政复议决定。

案件启示：征收必须遵循法定程序

本案的判决确立了明确的裁判规则：征地程序启动后，不能以“收回宅基地”替代法定的征收补偿程序。这一规则具有重要的实践意义：

其一，征收与收回是两种不同的法律制度。集体土地征收将土地性质由集体转为国有，收回宅基地使用权则保留集体土地性质，二者适用条件、程序、法律后果均有本质区别。

其二，征收补偿必须履行法定程序。根据《土地管理法实施条例》第三十一条，对个别未达成征地补偿安置协议的，应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。不能以收回宅基地的方式绕开这一程序。

其三，被征收人的权利救济路径清晰。当行政机关以收回宅基地方式替代征收补偿时，被征收人可依法申请行政复议或提起行政诉讼，请求撤销相关批复和决定。

结语：李xx的胜诉，不仅是个案的胜利，更是法治原则的胜利。它清晰地划定了征地程序与收回宅基地的法律边界：当政府启动征收程序、获得征地批复后，必须依法作出补偿安置决定，而不能以“收回宅基地”的方式替代征收。这一裁判规则，对于保障被征收人的合法权益、规范地方政府征收行为、维护法治的统一性，都具有重要意义。