山东高院判例 :收回国有土地使用权批复是否属于行政诉讼的受案范围?

裁判要点

通常情况下,地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复,属于过程性和内部行为,不属于人民法院受案范围。政府在作出被诉批复之后,自然局已经依据该批复决定收回土地使用权人的国有土地使用权,且未直接作出收回决定,仅以告知书形式,告知收回土地使用权人国有土地使用权的决定并限期注销。因此,土地行政管理部门事实上已经直接将批复付诸实施,对行政相对人的权利义务产生了实际影响。行政相对人对该批复不服提起诉讼,应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。相关案例:

裁判文书 

山东省高级人民法院行 政 裁 定 书

(2020)鲁行终261号

上诉人(原审原告)邹平城东液化气站,住所地邹平市经济技术开发区邹长路南。

法定代表人孙涛,经理。

委托代理人韩祥瑜,邹平城东液化气站员工。

委托代理人刘海滨,山东柳泉律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)邹平市人民政府,住所地邹平市鹤伴一路567号。

负责人赵东,副市长。

委托代理人王玉国,山东海心律师事务所律师。

邹平城东液化气站(下称城东液化气站)因诉邹平市人民政府(下称市政府)行政批复一案,不服滨州市中级人民法院(2019)鲁16行初29号行政裁定,向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭进行了审理,并于2020年5月18日组织了听证,上诉人城东液化气站法定代表人孙涛及委托代理人韩祥瑜、刘海滨,被上诉人市政府委托代理人王玉国参加了听证。本案现已审理终结。

本案行政争议由来如下:城东液化气站起诉称原告为邹国用(2001)字第010472号国有土地使用证的合法持有者,该土地证合法有效。被告市政府于2019年6月作出邹政复[2019]21号《关于收回邹平城东液化气站土地使用权的批复》(下称21号批复),同意收回原告邹国用(2001)字第010472号国有土地使用权,并注销土地使用证。2019年6月20日,邹平市自然资源和规划局(下称自然局)给原告邮寄《告知书》,告知土地使用权被收回情况,并限期原告主动注销自己的土地使用权。被告作出21号批复违法,属于滥用职权,侵犯了原告的合法土地使用权。诉讼请求:判令撤销被告市政府作出的21号批复;诉讼费用由被告承担。

山东高院判例 :收回国有土地使用权批复是否属于行政诉讼的受案范围?

原审法院认为,本案的争议焦点是市政府作出的21号批复是否具有可诉性。可诉的行政行为必须具有法效性,即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”,是指法律效果必须直接对相对人发生,导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”,是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果,行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之,如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域,并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响,则不具有可诉性。本案中,市政府根据自然局的请示作21号批复,同意收回原告邹国用(2001)字第010472号国有土地使用权,并注销土地使用证。该批复并不具有法效性,对外发生法律效力的是自然局作出的收回国有土地使用权决定。2019年6月20日,邹平资源局向原告邮寄的《告知书》已经载明了该收回国有土地使用权决定的内容。原告如认为收回决定侵犯其合法权益,可以依法提起行政诉讼。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定,裁定驳回液化气站对市政府的起诉。

上诉人城东液化气站不服原审裁定,上诉请求:依法撤销原审裁定;指令原审法院继续审理。理由是:1.被上诉人的行政行为已经对上诉人的权利义务产生了实质影响。自然局已经依据该批复作出变动土地使用权权属的行政行为,被上诉人的21号批复直接对上诉人相关国有土地使用权的存亡产生了实质性影响。原审法院无视明显的影响事实,认为21号批复并未对上诉人的权利义务产生影响,属于认定事实不清。2.21号批复具备可诉性,属于法院受理范围。原审法院裁定适用法律错误。(2016)最高法行申469号行政裁定中关于“关于收回国有土地使用权批复的可诉性问题”的裁判旨意“地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复,一般属于过程性行为,不可对此提起诉讼。只有在土地行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响的情况下,行政相对人对该批复不服提起诉讼的,人民法院才依法予以受理。”综上所述,自然局已经将21号批复付诸实施,上诉人的起诉完全符合法律规定的被告主体适格和受理范围。

被上诉人市政府答辩称,被诉批复是行政机关内部行政行为,对行政相对人的权利义务不产生实际影响,原审法院裁定不予受理正确,请求驳回上诉,维持原审法院裁定。

另据听证查明,被上诉人市政府作出21号批复后,自然局未作出收回涉案国有土地使用权的决定。

本院认为,通常情况下,地方人民政府对其所属土地行政管理部门作出的同意收回国有土地使用权批复,属于过程性和内部行为,不属于人民法院受案范围。本案中,被上诉人市政府在作出被诉批复之后,自然局已经依据该批复决定收回上诉人的国有土地使用权,且未直接作出收回决定,仅以《告知书》形式,告知收回上诉人国有土地使用权的决定并限期注销。因此,土地行政管理部门事实上已经直接将21号批复付诸实施,对行政相对人的权利义务产生了实际影响。行政相对人对该批复不服提起诉讼,应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。

综上,原审法院裁定认定事实不清,适用法律错误,依法应予撤销。上诉人城东液化气站的上诉理由部分成立,本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条之规定,裁定如下:

一、撤销滨州市中级人民法院(2019)鲁16行初29号行政裁定;

二、指令滨州市中级人民法院继续审理。

审判长 山 莹

审判员 蒋炎焱

审判员 王修晖

二〇二〇年五月二十八日

书记员 徐颖格

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