国有土地使用权被收回，十二年维权为何仍未尘埃落定？
导读：国有土地使用权的收回，是公权力对私有财产权的重大干预，必须严格遵循法定程序和正当法律原则。当行政机关以城市规划为由收回已出让的土地使用权时，不仅需要具备合法的实体依据，更需要履行完整的程序义务——包括依法送达、合理补偿、保障相对人的陈述申辩权利。
然而，在西南某省的一起土地纠纷中，一家企业围绕2430平方米国有土地使用权的归属，已经走过了整整十二年的维权之路。从2014年土地被决定收回，到2025年省级高级人民法院终审裁定移送重审，期间历经十余轮行政程序与司法交锋，诉讼请求多次因起诉期限、内部批复不可诉、级别管辖等问题被驳回。2026年3月，案件终于在基层法院重审开庭，但十二年光阴已逝，企业无法在土地上投资建厂，不得不另行租赁厂房生产，经济损失至今未获赔偿。
这一案件向法律实践提出了深刻的追问：当行政机关以公告代替直接送达，当内部批复成为剥夺土地权利的实际依据，当程序瑕疵与起诉期限发生冲突，司法应当如何衡平？
1、土地出让与收回：从合法持证到一纸决定
2001年10月，原省级国土部门下属的开发区国土分局与飞某公司签订《国有土地使用权出让合同》，将位于开发区内面积2430平方米的国有土地出让给飞某公司，使用期限50年，土地性质为工业用地。2004年8月，飞某公司依法取得《国有土地使用证》。至此，该公司对该宗土地享有合法的国有土地使用权，受法律保护。
2014年11月，原市级国土资源局向市政府提交请示，称该地块位于城市设计规划范围内，拟收回土地使用权。市政府随即作出批复（605号批复），同意收回。同年12月8日，原市国土资源局作出《收回国有土地使用权决定书》，并在报纸刊登公告，要求飞某公司30日内办理补偿及注销登记手续，逾期视为送达。
这一收回行为的法律依据和程序合法性，成为此后十余年争讼的起点。飞某公司对公告送达方式提出质疑，认为行政机关在未尝试直接送达或留置送达的情况下直接采用公告送达，违反了法定程序。同时，605号批复的实体合法性——是否符合公共利益需要、是否提供了合理补偿——也成为争议焦点。由于土地被收回，飞某公司一直未能在该地块上投资建厂，被迫另行租赁厂房生产，由此造成的经济损失至今未得到任何赔偿。
2、多轮诉讼与程序障碍：从民事诉讼到行政诉讼
从2014年起，飞某公司多次提起民事诉讼、行政诉讼，试图推翻收回决定或获得赔偿，但诉求均未获得支持。2018年至2019年，飞某公司先后以原市国土资源局、市自然资源局等为被告，就《收回国有土地使用权决定书》及后续注销土地使用证等行为提起诉讼。部分因超过起诉期限被裁定驳回，部分因被认定为内部批复不可诉而被驳回。
2024年，飞某公司通过政府信息公开获取了一份此前未知的文件——落款时间为2018年12月18日的《都匀市人民政府关于注销国有土地使用证的批复》（497号批复）。这份文件的出现，让飞某公司意识到，除了2014年的收回决定，市政府还在2018年通过内部批复的形式注销了其土地使用证。于是，飞某公司以市政府和市自然资源局为共同被告，向州中级人民法院提起诉讼，请求撤销605号批复、497号批复以及市自然资源局的收回决定等相关行为，并主张行政赔偿。
3、一审裁定驳回：级别管辖、重复起诉与内部批复不可诉
中级人民法院经审理，作出了驳回飞某公司起诉的裁定。法院认为，飞某公司将县级人民政府与县级政府下属部门作为共同被告合并起诉，违反了行政诉讼级别管辖的规定——对县级政府的诉讼应由中级人民法院管辖，而对部门的具体行政行为诉讼通常由基层人民法院管辖，两者不能合并。此外，针对《收回国有土地使用权决定书》的起诉构成重复起诉，因为此前已有类似诉讼被驳回。而对于市政府的605号、497号批复，法院认定其属于上下级机关之间的内部审批行为，不直接对外发生法律效力，不属于行政诉讼受案范围。
这一裁定对飞某公司而言，意味着其诉讼请求在程序上被全面阻断。内部批复不可诉、级别管辖错误、重复起诉——三重程序障碍使得实体争议无法进入法院的实质性审查。
4、省高院终审裁定：移送基层法院重审
飞某公司不服，上诉至省高级人民法院。省高院在（2025）黔行终409号裁定中，对争议焦点逐一进行了分析，作出了部分维持、部分撤销、部分移送的终审裁定。
关于605号、497号批复，省高院认同了一审法院的认定：这两份批复属于上下级机关之间的内部审批行为，不直接对外发生法律效力，不属于行政诉讼受案范围。因此，驳回飞某公司对市政府的起诉。
关于《收回国有土地使用权决定书》，省高院作出了不同判断。法院注意到，原市国土资源局2014年12月8日作出决定后，采取的是公告送达方式。根据法律规定，公告送达只有在受送达人下落不明或者用其他方式无法送达的情况下才能采用。
本案中，无证据证明行政机关在公告送达前已尝试直接送达或留置送达，因此公告送达的合法性存疑。关于起诉期限问题，虽然市法院2014年的一份民事裁定曾提及土地被收回，但该裁定并未告知收回决定书的名称、文号及主要内容，不能以此推定飞某公司已经知道该决定的具体内容。飞某公司自认2017年在另案中通过对方举证才获取该决定书，此后一直通过诉讼主张权利，且行政机关一直未予补偿，故不宜认定其起诉超过法定期限。
关于管辖问题，省高院指出：飞某公司对市自然资源局的诉讼请求，依法应由基层人民法院管辖。根据省行政案件异地管辖规定，该部分应当移送具有管辖权的县人民法院审理。飞某公司提出的撤销登记行为及行政赔偿诉请，可一并移送。
最终，省高院裁定：撤销中级人民法院的一审裁定；驳回飞某公司对市政府的起诉；将案件移送县人民法院审理。2026年3月26日，该案在县人民法院重审开庭。
结语：从2014年土地被收回，到2025年省高院裁定移送重审，飞某公司走过了十二年的维权长路。三级法院的裁判，清晰地勾勒出此类行政收回案件中的法律难点：内部批复是否可诉？公告送达的合法性边界在哪里？起诉期限的起算点如何确定？级别管辖错误是否必然导致全案驳回？省高院的终审裁定给出了部分答案——内部批复不可诉，但收回决定的送达程序必须合法，起诉期限的认定不应苛刻地归责于相对人，级别管辖错误不应成为驳回全部诉讼请求的理由，而应通过移送管辖实现救济。