公有住房居住权人权利的法律保护

公有住房分直管公房(国家行政机关)和自管公房(国有企事业单位),公有住房的使用权或称公有住房承租权的性质,理论和实务界将公房承租使用权界定为一种特殊的物权,确切地说是物权中的用益物权。既然公房承租使用权是物权,自然可以作为遗产继承,在原承租人死亡后,所有继承人都有权要求实际取得公房承租使用权的继承人给予相应的补偿。在房屋遇到征收拆迁时,完全可以获得与继承份额相当的征收拆迁安置补偿权益。在离婚时,也可以比照私有住房的规则进行分割,由实际继续承租的一方给予另一方折价补偿。对于强占公房的案件,则无论经过多久,公房承租使用权人都可基于物上请求权要求无权占有人返还房屋、赔偿损失等。

享受国有公房或国有单位产权房租赁权的公有住房承租使用权人,对被征收的国有公房或国有单位产权房实际享有以低于市场价格占用、使用的权利,这种权利是一种历史形成的福利权,不同于平等主体之间的房屋租赁关系。这种情况大多由于历史等原因,时间跨度比较长,很多由于没有正式的房屋租赁合同,这不是承租人的原因造成的。也有的自管公房是以福利房的形式存在,不收取租金,当事人实际居住公有住房,并一直缴纳房租,则对该公有住房享有合法的使用权。承租公有住房是国家分配给职工及其家庭成员的一种福利,除承租人之外,其共同居住人依法也享有对公有住房进行居住使用的权利,在拆迁补偿安置时,应主要依照实际居住情况确定各权利人的份额,并给予承租使用权人其经济补偿或房屋安置,保障其基本的居住权益。房屋征收决定不仅造成房屋租赁关系的解除,而且将会对承租人低价租赁房屋的福利权产生现实、直接的影响。

公有住房承租使用权的取得,其与一般的因房屋租赁合同而取得的房屋使用权存在明显且重大区别:

第一,公房承租使用权的存续具有永续性。公房承租使用权不受期限限制,租期届满后自然续期,非因特定事由(征收拆迁等)灭失,房屋产权单位不得随意解除终止公房租赁合同。承租人死亡的,其配偶、子女、父母等可以申请继续承租。这样,承租人对公有住房就获得了永久性的占有和使用权,这与一般的私有房屋租赁是明显不同的。

第二,公房承租使用权因其租金远低于市场租金水平,具有极强的政策性,同时也存在较大的价格优惠,因而具有一定的福利性。公有住房的租金一般由政府统一规定,公有住房人缴纳的公房租金基本只用于房屋维修的成本费用支出,房管部门并不从公房租金中经营获利。这与一般的私有住房租赁存在本质不同。

第三,公房承租使用权的取得需要支付对价,遇征收时可以获得补偿。根据《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》(国发〔1994〕43号)的规定,职工购买现已住用的公有住房,可适当给予折扣;售房单位应根据购房职工建立住房公积金制度前的工龄给予工龄折扣;职工按成本价或标准价购买公有住房,每个家庭只能享受一次,购房的数量必须严格按照国家和各级人民政府规定的分配住房的控制标准执行,超过标准部分一律执行市场价。

房改房属国家福利,具有补偿性、社会保障性、享受权利的一次性等特点,公有房房改确定的房屋价格体现对职工的福利性质,只针对职工,他人无权享受此优惠。

公有住房虽然租金低,但其最初取得使用权却需要支付其他对价,初始投入成本巨大。公房承租权的取得或是因计划经济时代作为实物工资的一部分分配给承租人,或是公房政策改革后,由承租人通过市场置换(使用权有偿转让)等途径从前手承租人处出资购得。公有住房虽名义上属于公有,但其绝大部分价值构成却应归承租人享有。当公有住房遇征收时,按照有关征收政策和补偿方案,被征收公有住房补偿金额的大部分应给予公房承租人。

第四,公有住房使用权可转化为完全所有权。按照现行公有房政策,直管公房的使用权人只需支付很小的价款,即可购得公房所有权。该购房资格只有公房承租人才具有,非承租人不能以如此低廉的价格购得公有住房的所有权。

第五,公有住房使用权具有实质上的可处分性。按照现行的公房政策,承租人在经过产权单位批准同意和备案后,不仅可以将公房以市场价格对外转租,而且承租人还可以通过置换的方式以市场价格将公房承租使用权进行流转。

上述区别说明,公有住房使用权具有迥异于一般私有房屋租赁使用权的性质,其所具有的永续性、支配性、可流转性等特征,使其在性质上更接近于物权,公房承租使用权实质上更接近用益物权的特征。

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