未补偿就强制清表，政府能免责吗？

导读：面对被征收人未能达成补偿协议的情况，某旗人民政府直接委托公路施工单位对杨某某的承包林地进行了强制清表，法院最终确认该行为违法，强调职权所在即责任所在。

杨某某是内蒙古某旗某村村民，在该村合法承包了一片林地。2022年4月，因省级公路项目建设，他的承包地被划入征收范围。两年后的2024年4月，某旗人民政府委托项目施工单位，在未与杨某某达成安置补偿协议的情况下，强制将其承包地及地上附着物清除。

杨某某遂向法院提起行政诉讼，要求确认某旗人民政府实施的行政强制行为违法。本案的判决明确了在土地征收过程中，即使政府未明确下达指令，但只要强制行为服务于公共利益项目且具有行政管理性质，政府便不能以“民事主体行为”为由逃避被告责任。

1、案件背景与核心争议

杨某某在内蒙古某旗某村承包的林地于2022年4月20日被纳入省级公路工程建设项目征地范围。某旗人民政府于同日发布了《征收（使用）土地预公告》，随后于5月6日公布了《征收（使用）土地补偿安置方案》。

2023年6月9日，自然资源部正式批准了该公路工程建设项目用地。杨某某的土地恰好位于批准征收的范围内。同年7月10日，某旗人民政府作出《关于划拨一宗国有建设用地使用权的批复》，将包括杨某某土地在内的地块转为国有建设用地，明确用于省道公路项目建设。

关键转折发生在2024年4月，在双方未能就安置补偿达成一致意见的情况下，某旗人民政府委托具体公路施工单位对杨某某的承包地及地上附着物实施了强制清表。

2、被告主体资格的司法认定

案件的核心争议点之一在于某旗人民政府是否为适格被告。在诉讼中，该政府辩称强制清表行为系公路建设施工单位自主实施，与自己无关。

然而，人民法院的判决对此提出了明确的司法观点。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，作出行政行为的行政机关是被告；行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。

值得注意的是，法院特别指出《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中的规定：没有法律、法规或规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的，属于行政委托。

法院审理认为，杨某某的土地已被正式批准征收，某旗人民政府作为征收主体，具有对涉案土地及地上附着物作出交地决定及补偿安置决定的法定职责。

这种强制清表行为虽然形式上表现为施工单位实施，但实质上属于履行行政管理职责的性质。建设施工单位在这种情况下仅充当行政机关的“行政助手和行政辅助者”，犹如其“延长之手”。

判决书中明确指出，本案中的强制清表不应当认定为公路建设施工单位自主实施，而应认定系职权主体与非职权主体在案涉公路项目征收中基于共同意思联络、共同参与下实施的行为。

3、“先补偿后搬迁”原则的司法适用

案件的另一个核心争议点是强制清表行为是否合法，特别是是否违反了“先补偿，后搬迁”这一基本原则。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《土地管理法实施条例》第三十一条进一步规定，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。

特别值得注意的是，《国有土地征收与补偿条例》第二十七条明确规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”

该条款还特别强调：“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。”

法院审理查明，针对安置补偿问题，杨某某与某旗人民政府未达成一致意见。同时，在某旗人民政府亦未依法作出安置补偿决定的情况下，直接实施了强制清表行为。

4、征收程序中行政委托的认定标准

本案中，法院对行政委托关系的认定标准进行了明确阐释，这对未来类似案件具有重要指导意义。

根据法院判决，认定是否存在行政委托关系主要基于两个关键标准：一是行为内容是否具有履行行政管理职责的性质；二是受益主体是否惠及社会公众，具有公共利益的性质。

这两个标准需要同时具备才能认定为行政委托关系。这意味着，并不是只有行政机关以书面或口头明确表示委托的，才存在行政委托关系。

本案中，强制清表行为服务于省级公路建设项目，这一项目明显具有公共利益性质。同时，强制清表行为本身具有履行土地征收行政管理职责的性质，因此符合行政委托关系的认定标准。

法院特别指出，集体土地征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴。职权所在即义务所在，也即责任所在。这类职权不宜假借施工单位等民事主体名义进行。

这一司法观点明确了对行政权力行使的监督原则，即使政府试图通过“委托”或“默许”民事主体实施强制行为，只要该行为具有行政管理性质和公共利益目的，政府就应当承担相应的法律责任。

5、司法救济途径与诉讼策略

本案为面临类似情况的其他被征收人提供了明确的司法救济途径和诉讼策略参考。

杨某某选择向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，要求确认某旗人民政府实施的行政强制行为违法。这一诉讼策略基于对被告主体的准确识别和法律关系的正确分析。

在确定被告主体时，本案成功论证了某旗人民政府作为征收主体，即使没有直接实施强制清表行为，也应对委托或默许施工单位实施的行为承担法律责任。

诉讼中，杨某某方面提供了充分证据证明其土地的合法承包权，以及土地被纳入征收范围但未达成补偿协议的事实。

此外，通过证明强制清表行为与公路建设项目直接相关，且该项目已获得有权部门批准，进一步强化了某旗人民政府作为责任主体的地位。

本案的诉讼策略和法院的判决表明，在面对政府通过民事主体实施强制行为的情况下，被征收人仍可通过行政诉讼寻求司法救济，关键在于准确识别行为性质和责任主体。

本案的判决不仅维护了杨某某个人的合法权益，也为土地征收领域“先补偿，后搬迁”原则的司法实践提供了明确范例。法院明确表示：在未达成安置补偿协议且政府未作出安置补偿决定的情况下实施强制清表，既侵犯了被征收人的合法权益，又违反了法定程序，应当确认违法。

这一司法立场对遏制土地征收中的程序违法现象，保障被征收人合法权益具有重要意义