“合村并居”拆迁无法定程序标准?村民能拒绝吗?

导读:据多家媒体近日报道,山东省自然资源厅在济南组织召开《山东省村庄布局专项规划》等项目和技术规程专家研讨会。报道指出,下一步, 国土空间规划处按照专家意见修改完善有关内容,编制全省村庄布局专项规划,指导各地完成县域村庄布局,制定全省合村并居规划指引,稳妥推进合村并居。一时间,“合村并居”这一在一些地区开展十多年的土地综合整治项目再次受到了舆论的热议。那么,因“合村并居”而带来的拆迁真的没有法定程序和标准吗?村民能拒绝这一类型的拆迁吗?对其补偿安置不满又能采取怎样的救济举措呢?

【“合村并居”缘何饱受质疑?】

“合村并居”又叫“合村并点(镇、城)”,是地方在土地综合整治中创设出的新概念,大致意思可从字面上窥见一斑,即基于农村人口多,村庄规模小、密度大的现状,将几个临近的自然村整合为一个大型农村居住社区,再拆除村民原有的老旧散乱房屋,实现土地资源的集约高效利用。

在上述“合村并居”项目的过程描述中,“拆旧建新”是其中难以回避的重要环节。按此前多年开展试点的经验,合并模式可能多达数种,但无论哪一种,拆旧建新都是绕不过去的“坎儿”,也是矛盾隐患集中存在的环节。

我们来看山东省临沂市中级人民法院在(2019)鲁13行终102号行政裁定书中对合村并居的一段理由阐述:

长期以来,自然村数量多、规模小、分布乱,严重影响着城镇化进程和社会主义新农村建设。为优化农村治理结构,改善农民生活环境,更好的集约土地发展农业,山东省诸多地区开展了合村并居的综合性改革举措,将若干临近的自然村或建制村统筹整合为较大的建制村,并逐步建立农村社区。

合村并居,关系到历史沿革、风俗习惯、地缘关系、自然条件等因素,涉及生产结构、空间布局、管理体制的调整和重组,既敏感又复杂,主要通过村民自治、政府指导、政策规定予以支持和规制。

根据《中华人民共和国土地管理法》第十条等的规定,合村并居并不当然意味着原村庄农民集体所有的土地权属发生改变,结合政策规定和现实需要来看,合村后,在农民集体所有的土地经依法重新登记造册、核发证书、确认所有权以前,原村庄包括农民集体所有土地在内的村级资产通常不变。

据此可知,合村并居并不必然通过土地征收形式实现,很多拆旧建新都是单纯意义上的“城中村改造”拆迁,即仅针对农村宅基地上房屋“拆旧建新”,并不牵涉集体土地征收为国有的过程。

【“合村并居”中的大拆大建,如何保障补偿安置权益?】

在此情形下,宅基地上房屋的拆迁并不依据新修订的《土地管理法》所规定的补偿安置标准、程序,而是如前述裁判中所述主要靠“村民自治、政府指导和政策规定”来落实。

一言以蔽之,此时的拆旧建新是没有明确的法定程序和补偿标准的,是一种所涉村集体自主自愿的行为。

山东省人民政府《关于加强土地综合整治推进城乡统筹发展的意见》中指出,凡纳入增减挂钩项目区进行改造的村庄,首先要妥善安置好农民生产生活,做到先建后拆,建一批、搬一批、拆一批、复垦一批……

必须充分尊重农民意愿,保证农民的决策权、知情权和参与权,让农民群众全程参与项目的决策、实施、监管和验收……

土地综合整治要做到积极稳妥、实事求是、先易后难、量力而行,不得强迫命令,不搞“一刀切”,坚决避免强拆强建。

实践中,因“合村并居”项目所引发的拆迁补偿安置纠纷并不鲜见,在明律师提示广大农民朋友注意以下3方面问题:

一是要通过村民会议、村民代表会议等途径明确表达意见和诉求,有力监督村集体和村委会代表村民利益,稳妥审慎参与合村并居。

如政策规定所述,“不得强迫命令,不搞一刀切”,显然这是需要落到实处的。必要时,村民可通过申请听证的途径来与当地自然资源、农业农村等部门的负责人面对面沟通,实现信息对等。

二是对“拆旧建新”环节所适用的补偿安置方案要重点关注,对补偿不满时要及时咨询专业律师的意见,对其中的具体行政行为可依法提起复议或者诉讼。

“合村并居”本身并不是一个可诉的行政行为,但因其所引发的征收拆迁、城中村改造中的对某一特定农户的居住权益产生实质影响的行为是可诉的。

无论这个行为在实践中的名称叫做什么,是否是以“村民会议决议”等形式作出的,村民都有权考虑诉讼途径救济,这点大家一定不要含糊。

三是坚决拒绝各种名义的强拆行为。一般而言,所谓“政府指导”并不具有强制性,“帮拆”才是城中村改造等项目中的主要推行模式。

但诚如在明律师此前多次指出的,由村民自发自愿组织的所谓帮拆行为毫无法律依据,各种要求某户农民配合改革的“大帽子”也不能被拿来否定村民的合法财产权利和强拆房屋所应遵循的法律规定。

大拆大建,无疑是不符合农村土地制度改革的原则的,而其中掺杂的强拆强建则更应被行政法治所明确摒弃。

刘勇进律师最后要强调的是,“合村并居”项目根据具体情况的不同而有其积极的意义,并非一定“不好”。在确保农民利益不受侵害,居住条件不被降低的前提下,参与、配合改革试点举措从来都是值得积极鼓励的。自愿、公平补偿之下,对于合村并居类项目,我们或许会有完全不同的审视结果。

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