自家宅基地上翻建房屋,却被当作违建要求限期拆除,这合理吗?

导读:在自家宅基地上翻新房屋的现象在农村普遍存在。很多农村房屋建于上世纪80年代甚至更早,由于当时经济条件限制加上年久失修,为继续居住使用也不得不进行翻新、翻建。本文结合北京市第一中级人民法院的一则判例,来谈谈宅基地上翻新房屋,却被要求限期拆除是否合理这一问题。

【基本案情:自家宅基地上翻建房屋竟成违建?】

刘某艳之母于1990年4月24日获北京市海淀区香山街道市容检查所批准在海淀区香山北辛村后街X号新建房屋两间,原有房屋五间,建筑用地东西16米,南北16米,刘某艳全家仅此一处房屋。刘某艳及其子刘某泽一直生活在上述七间房屋中的三间内。该房屋曾于80年代翻建过,由于受当时经济条件限制,房屋质量极差。2015年房屋多处开裂,屋顶漏雨成为危房。因刘某艳没有能力购买房子,只能在自家宅基地上翻建房屋,所以才在院内把上述房屋拆除实施翻建。

刘某艳在2015年底翻建之前曾找到街道办事处城管科负责人,提出房屋改造申请。该负责人称根本就没有审批翻建房屋的机构。刘某艳又找到海淀区城管局,工作人员让刘某艳提交了房契、身份证和房屋破旧的有关相片及申请书,并特意要求刘某艳在申请书上注明绝不盖二层。材料上交后工作人员未提出异议并告知刘某艳,你们既不违章也不违建也不违法,于是刘某艳于2016年3月开始翻建房屋。

2016年12月23日,海淀区城管局香山执法监察队在检查中发现,刘某艳于2016年3月间翻建砖混结构房屋一处。当日海淀区城管局进行了现场检查及勘验,经测量该房屋东西长16.1米、南北宽11米,总建筑面积为177.1平方米。海淀区城管局拍摄了上述建筑物的外观照片,绘制了上述建筑物的平面位置图。当日就对刘某艳进行询问,告知了刘某艳所享有的相应权利,听取了其陈述和申辩。当日城管局对刘某艳建设上述建筑物的行为予以立案。

2017年4月28日,城管局作出责令限期拆除决定,并于当日通过留置、现场张贴及网站公告送达上述限期拆除决定。刘某艳不服,于2017年5月4日向海淀区政府提出行政复议申请,要求撤销限期拆除决定。海淀区政府受理上述行政复议申请后,因案件情况复杂,决定延期三十日审理,并将延期审理通知书分别送达刘某艳与城管局。同年7月31日,海淀区政府作出复议决定,维持限期拆除决定。刘某艳不服,向海淀区人民法院提起行政诉讼,要求撤销涉案限期拆除决定和行政复议决定。

【一审结果:能补办手续不应责令限拆】

海淀区人民法院经审理认为,刘某艳所建房屋虽确属未批先建,但刘某艳系在原有宅基地上翻建,房屋用途系自住,房屋也未超过原有面积,更未加盖。且需强调的是,该房屋系刘某艳及其子刘某泽的唯一居所。如有权机关在确认该房屋为违建后直接作出限期拆除决定并最终履行,则刘某艳及其家人必将面临流离失所的可预见结局。法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定,其最终目的是为了维护人民的权益,保障社会的正常运行。针对刘某艳所面临的困境,海淀区城管局应先选择采取责令限期补办规划手续等改正措施后,再针对相应改正的情况酌情作出决定。现直接作出限期拆除决定必然将对刘某艳的权益造成过度损害,应属明显不当,故对海淀区城管局作出的被诉限期拆除决定依法予以撤销。因海淀区政府作出了维持的被诉复议决定,故应一并撤销被诉复议决定。

海淀区城管局、区政府均不服一审判决,向北京市第一中级人民法院提起上诉。

【二审结果:何为“比例原则”的精彩阐述】

北京市第一中级人民法院认为,对涉案房屋是否属于违法建设,城管局具有进行查处的职权,作出被诉限拆决定符合规定以及其行政程序合法,区政府作出被诉复议决定的行政程序合法均不持异议。本案的焦点问题在于城管局作出被诉限拆决定是否具有合理性。经审查,城管局作出被诉限拆决定不具有合理性,理由如下:

首先,被诉限拆决定将导致刘某艳的生活处于危困境地。从被诉限拆决定的内容看,其直接为刘某艳设定了自行拆除涉案房屋的义务,并告知了逾期不拆除的后果即强制拆除。故被诉限拆决定属于明显的侵益行为,会直接影响刘某艳的生活。

其次,行政裁量权的行使应符合比例原则。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响,则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系,如行政裁量行为未充分考虑行为后果以及该后果背后的法益,则不符合比例原则的要求。本案中,无论是《城乡规划法》第六十四条抑或是《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款均对规划行政主管部门查处未取得建设工程规划许可证即开工建设的情形作出了明确规定。一般而言,规划行政主管部门应视违法建设的具体情节作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚。而对于何为“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”,上述法律法规并无具体规定,从法律法规层面仍有进一步解释的空间。尤其是相对人在原房屋严重影响居住安全与生活质量进行翻建的情况下,违法建设的查处机关应当充分考虑其所作行政行为是否会对违法建设人的居住安全与正常生活产生过度侵害,即应在充分平衡规划秩序利益与安居利益的前提下,采取适当的处理。鉴此,城管局作出的被诉限拆决定,未充分考虑违法建设人的居住安全利益,不符合比例原则的要求。

再次,行政行为的作出应当符合法规规范的目的。《北京市城乡规划条例》第四条规定,本市城乡规划和建设应当贯彻科学发展观,体现“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念;坚持以人为本,创造人居和发展的良好条件,妥善处理和协调各种利益关系,维护人民群众的根本利益。根据上述规定,城乡规划建设以及执法机关相应的执法行为均应贯彻“以人为本”的理念,保障人民群众有所居、安于所居彰显的是人的基本权利与尊严,亦是依法行政的应有之义。城市管理综合执法部门的执法活动均须以此为依归,方能体现其正当性。

最终,北京市第一中级人民法院驳回了城管局和区政府的上诉,维持一审判决。

针对此案,北京在明律师事务所的刘勇进律师团队在此提醒,《行政诉讼法》第七十条第六项规定,行政行为明显不当的,人民法院判决撤销或者部分撤销。由此可见,人民法院审理行政案件,不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查,还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。但需要注意的是,立法在规定人民法院可以对被诉行政行为进行合理性审查的同时,还强调必须行政行为“明显不当”的才可以予以撤销或变更,由此也可以看出法律对行政裁量进行司法审查的定位,即人民法院既要履行对行政裁量的审查职责,不能怠于履行,也要秉持谦抑态度行使自己的审查权力,给予行政裁量必要的尊重。

而对于宅基地上翻建房屋的事情,广大农民朋友要注意一定要获得规划审批手续。本案中当事人仅仅去城管部门“报批”显然是不够的,因为城管只管查违建的事情,故其关注重点放在了“不可加盖二层”这一细节上。报建房屋绝非一件可以“想当然”的事情,否则即使盖起来了也可能遇到各种麻烦甚至面临被作为违建拆除的“威胁”。此时,及时委托专业律师依法维权是很有必要的。

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