最高法判例:土地或房屋被征收后,当事人与后续出让行为有无利害关系的几种情形

 裁判要点

案例1,涉案集体土地经批准并完成征收,土地性质已由集体土地转变为国有土地的情况下,当事人与被诉的批准出让及出让土地行为已无法律上的利害关系。对当事人权利义务产生直接影响的是土地征收补偿安置及强制拆迁行为,其如对实体补偿不满宜通过其他途径主张。

案例2,涉案集体土地已被依法征收为国有且已对被征收人进行安置补偿,当事人对涉案土地不再享有相关权利,与后续的土地挂牌出让等行为没有法律上的利害关系。

案例3,涉案集体土地已批准征收,土地性质已由集体土地转为国有土地,相关征地补偿费也已汇入村集体账户。故包括被征收人在内的原集体土地所有权人的权利已经消灭,与后续针对该土地进行出让等相关行政法律行为不具有行政诉讼意义上的利害关系。

案例4,当事人没有提供有效证据证明其对涉案土地拥有合法使用权的情况下,与涉案土地的挂牌出让行为不具备利害关系。当事人如认为土地上的房屋不属于违法建筑,有关部门予以拆除违法或应在征收过程中予以补偿,应当另行主张权利。

案例5,房屋征收决定发生法律效力,征收地块完成拆迁工作,涉案国有土地使用权被依法收回,当事人对涉案国有土地不再享有土地使用权,与涉案国有土地使用权的出让行为不具有利害关系。

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☑ 裁判文书 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2016)最高法行申1210号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)陈建林。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)魏加振。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)福建省莆田市人民政府,住所地福建省莆田市城厢区荔城中大道2169号。

法定代表人翁玉耀,该市市长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)福建省莆田市国土资源局,住所地福建省莆田市城厢区荔城中大道2169号。

法定代表人林玉瑞,该局局长。

再审申请人陈建林、魏加振因诉福建省莆田市人民政府行政批准及福建省莆田市国土资源局土地出让行为一案,不服福建省高级人民法院(2015)闽行终字第385号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、代理审判员杨科雄、仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查。现已审查终结。

福建省莆田市中级人民法院一审认为,陈建林等人主张自己的宅基地被违法征收后又被非法出让,合法权利受到损害。但陈建林等人的物权被征收并取得相应补偿、赔偿请求权,产生影响的是福建省人民政府的征收批复、相关行政机关的组织实施行为包括强制拆除行为。本案莆田市人民政府的批准转让行为及莆田市国土资源局(以下简称莆田国土局)的出让行为并未设立、变更、或者消灭陈建林等人的权利义务,陈建林等人与被诉具体行政行为并无法律上的利害关系。陈建林如对征收行为的效力或者对补偿、赔偿事项不服,应通过相应的法定救济途径主张权利。经法院释明,陈建林等人坚持起诉,确不符合法定条件。据此,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第二项的规定,作出(2015)莆行初字第25号行政裁定:驳回原告郑元武、吴培勋等的起诉。

福建省高级人民法院二审认为,本案诉讼所涉及的土地,已经福建省人民政府批准并完成征收,土地性质已由集体土地转变为国有土地。陈建林等人主张其持有《集体土地建设用地使用证》可以证明其与被诉的具体行政行为具有法律上的利害关系,该主张没有事实和法律依据。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”规定,陈建林等人不具有本案诉讼主体资格。原审裁定驳回起诉并无不当,依法应予维持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,作出(2015)闽行终字第385号行政裁定:驳回上诉,维持原裁定。

陈建林、魏加振不服上述判决,向本院申请再审称,申请人的宅基地被恶意剥夺,土地登记机关并未注销申请人的土地登记手续。据此,请求撤销(2015)闽行终字第385号行政裁定,指令二审法院重新再审。

本院认为,本案被诉的是福建省莆田市人民政府批准出让涉案土地以及莆田国土局出让该土地的行为。在涉案土地经福建省人民政府批准并完成征收,土地性质已由集体土地转变为国有土地的情况下,陈建林、魏加振与被诉的批准出让及出让土地行为已无法律上的利害关系。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼”之规定,陈建林、魏加振不具有本案诉讼的原告主体资格。因此,原审裁定并无不当。

综上,陈建林、魏加振的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回陈建林、魏加振的再审申请。

审 判 长  梁凤云

代理审判员  杨科雄

代理审判员  仝 蕾

二〇一六年六月十六日

书 记 员  徐 超

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申7646号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):周永寿,男,1964年8月26日出生,汉族,住四川省成都市青羊区。

委托诉讼代理人:廖进琼,女,1964年5月22日出生,汉族,住四川省成都市青羊区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):四川省人民政府。住所地:四川省成都市锦江区督院街30号。

法定代表人:尹力,该省省长。

再审申请人周永寿因诉四川省人民政府行政复议一案,不服四川省高级人民法院(2019)川行终47号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

四川省成都市中级人民法院一审查明,2007年7月16日,四川省人民政府作出川府土〔2007〕63号《关于成都市城市建设农用地转用和土地征收的批复》,批准四川省成都市人民政府(以下简称成都市政府)依法征收四川省成都市青羊区金沙街道龙嘴村二、三组的部分集体土地及四组的全部集体土地为城镇建设用地。2008年1月15日,成都市政府根据该批复发布〔2008〕第01号《征用土地公告》。2008年3月16日,周永寿与四川省成都市国土资源局青羊分局签订《附着物补偿协议》《拆迁过渡协议》及《奖励生活补助费协议》,并领取了结算的征地费用。2013年11月19日,周永寿与四川省成都市国土资源局青羊分局签订《征地拆迁现房安置协议书》。2017年12月11日,周永寿以通过诉讼得知龙嘴村2、3、4组土地中成国用〔2016〕第264号宗地范围内的土地已出让给四川金池房地产开发有限公司用于商业房地产开发建设为由,向四川省人民政府提交了《行政复议申请书》,请四川省人民政府确认成都市政府将成国用〔2016〕第264号宗地出让给四川金池房地产开发有限公司的行政行为违法并撤销该出让行为。四川省人民政府于2017年12月15日收到《行政复议申请书》后,认为行政复议申请材料不齐全,于当日作出《补正行政复议申请通知书》,要求周永寿提交其与该出让行为有利害关系的证据材料及知晓该出让行为的时间。2017年12月20日,周永寿向四川省人民政府提交了《补正行政复议申请补充说明书》等补正材料。2017年12月25日,四川省人民政府向周永寿作出川府复受〔2017〕355号《行政复议受理通知书》,并于当日向成都市政府作出川府复答〔2017〕355号《行政复议答复通知书》。2018年1月3日,成都市政府向四川省人民政府提交了成国土资法复13号《行政复议答复意见书》。2018年2月7日,四川省人民政府作出川府复驳〔2018〕35号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称35号复议决定),主要内容为:经查,申请人所在青羊区苏坡乡龙咀村4组集体土地已被征收为国家所有。成都市政府将国有土地出让给四川金池房地产开发有限公司与周永寿无利害关系,驳回了周永寿的行政复议申请。周永寿不服,遂提起本案诉讼,请求撤销四川省人民政府作出的35号复议决定。

四川省成都市中级人民法院认为,周永寿所在的集体土地已于2008年即被征收为国有土地,成国用〔2016〕第264号宗地为被征收集体土地的一部分,其土地性质已为国有土地,成都市政府将已被征收为国有的土地即成国用〔2016〕第264号宗地予以出让的行为对周永寿的权利义务不产生实际影响,周永寿与该宗国有土地出让行为之间无利害关系。四川省人民政府所作35号复议决定并无不当。周永寿的诉讼请求不能成立,该院遂作出(2018)川01行初152号行政判决,驳回周永寿的诉讼请求。

周永寿不服上述一审行政判决,向四川省高级人民法院提起上诉。

四川省高级人民法院二审以与一审基本相同的事实和理由判决驳回上诉,维持一审行政判决。

周永寿向本院申请再审称,一、二审判决认定事实、适用法律错误。成都市政府征收周永寿的集体土地的行为违法,且其作为征地主体未依法对周永寿进行足额补偿。四川省人民政府没有提供周永寿与成都市政府出让土地行为是否具有利害关系的证据。成都市政府出让涉案宗地的行为与周永寿具有直接利害关系,且周永寿提起的行政复议申请符合行政复议法规定的受理范围,四川省人民政府作出的35号复议决定于法无据。请求:撤销一、二审行政判决,撤销四川省人民政府作出的35号复议决定。

本院认为,本案的争议焦点是四川省人民政府所作35号复议决定是否合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项的规定,申请人与具体行政行为有利害关系,是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。该条例第四十八条第一款第(二)项亦规定,受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合行政复议法和条例规定的受理条件的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中,周永寿以成都市政府出让成国用〔2016〕第264号宗地行为违法为由,向四川省人民政府申请行政复议。根据原审查明的事实,案涉土地已被依法征收为国有且已对周永寿进行安置补偿,周永寿对案涉土地不再享有相关权利。因此,周永寿与成都市政府将案涉土地予以出让的行为没有法律上的利害关系,四川省人民政府驳回其行政复议申请,符合法律规定。据此,一审判决驳回周永寿的诉讼请求,二审维持一审判决,均无不当。

综上,周永寿的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回周永寿的再审申请。

审判长  李德申

审判员  杨 军

审判员  乐 敏

二〇一九年九月十二日

法官助理    张林波

书记员       古函毓

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申3131号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):浙江省永康市东城街道小花园村第二村民小组。住所地:浙江省永康市东城街道小花园村。

负责人:陈振导,该村民小组组长。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):浙江省永康市东城街道小花园村第三村民小组。住所地:浙江省永康市东城街道小花园村。

负责人:徐旭斌,该村民小组组长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):浙江省永康市人民政府。住所地:浙江省永康市金城路25号。

法定代表人:朱志杰,该市人民政府市长。

再审申请人浙江省永康市东城街道小花园村第二村民小组(以下简称小花园村第二村小组)、浙江省永康市东城街道小花园村第三村民小组(以下简称小花园村第三村小组)诉被申请人浙江省永康市人民政府(以下简称永康市政府)土地出让批准决定一案,浙江省金华市中级人民法院于2018年6月14日作出(2017)浙07行初837号行政裁定:驳回小花园村第二村小组、小花园村第三村小组的起诉。小花园村第二村小组、小花园村第三村小组不服提起上诉后,浙江省高级人民法院于2019年1月24日作出(2018)浙行终982号行政裁定:驳回上诉,维持原裁定。小花园村第二村小组、小花园村第三村小组仍不服,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

小花园村第二村小组、小花园村第三村小组请求本院撤销一、二审行政裁定,依法改判。其申请再审的主要事实和理由为:1.涉案土地在征收前系由再审申请人共同所有,根据相关规定,再审申请人有权参与土地出让金的分配,故再审申请人与涉案土地出让行为具有利害关系。2.涉案土地系再审申请人的安置留地(返还地),再审申请人没有委托被申请人出让涉案土地,仍享有对该土地的所有权。3.原审法院认定的相关事实错误。

本院认为:本案的争议焦点是再审申请人小花园村第二村小组、小花园村第三村小组与被申请人永康市政府批准出让涉案土地的行为是否具有利害关系。根据被申请人提供的浙土字A(2011)-0010号《浙江省建设用地审批意见书》、永康市政府(2011)第29号《征收土地方案公告》、收据、支付凭证等证据,能够证明涉案土地已于2011年经由浙江省人民政府批准征收,相关征地补偿费也已汇入小花园村账户。故该土地的性质已由集体土地转为国有土地,包括再审申请人在内的原集体土地所有权人的权利已经消灭。故再审申请人与后续针对该土地进行出让等相关行政法律行为不具有行政诉讼意义上的利害关系。再审申请人以其系原土地所有权人,有权参与土地出让款分配为由,主张其与被诉批准土地出让行为具有利害关系,缺乏法律依据。原审法院裁定驳回再审申请人的起诉,于法有据,并无不当。

综上,小花园村第二村小组、小花园村第三村小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人浙江省永康市东城街道小花园村第二村民小组、浙江省永康市东城街道小花园村第三村民小组的再审申请。

审判长  王晓滨

审判员  朱宏伟

审判员  李绍华

二〇一九年六月二十五日

法官助理   赖峨州

书记员       邱金坤

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申9526号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):大原市新东武术馆,住所地山西省太原市滨河西路兴华南环2号。

法定代表人:孟耿成,该馆馆长。

委托诉讼代理人:刘永军,山西恒至衡律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):太原市人民政府,住所地山西省太原市新建路69号。

法定代表人:李晓波,该市人民政府市长。

再审申请人太原市新东武术馆因诉太原市人民政府行政复议一案,不服山西省高级人民法院(2019)晋行终310号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成由审判员马鸿达、审判员李小梅、审判员仝蕾参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

太原市新东武术馆向本院申请再审称:1.二审法院以申请人对《限期拆除违法建筑通知书》的起诉被法院驳回为由,认定《限期拆除违法建筑通知书》已发生法律效力,申请人不再是涉案土地的实际使用人,与挂牌转让行为无利害关系,不具有复议申请人资格是违背法律逻辑的,不符合法律事实。2.二审判决引用《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使权规定》认定政府挂牌转让国有土地行为是邀约邀请,不是出让国有土地行为,是不可复议、不可诉讼的行政行为是错误的。挂牌出让国有土地的行政行为属性以及可诉性已是司法实务的常识。请求撤销一、二审判决,改判确认太原市人民政府不予受理行政复议申请行为违法。

本院经审查认为:本案中,太原市新东武术馆不服太原市国土资源局作出的并国土公转告字〔2018〕66号《国有土地使用权挂牌转让公告》(以下简称66号《土地挂牌转让公告》),向太原市人民政府申请行政复议,太原市人民政府以66号《土地挂牌转让公告》不属于具体行政行为范畴为由,作出不予受理决定。故本案争议的焦点是太原市新东武术馆的行政复议申请是否属于符合行政复议的受理条件。

66号《土地挂牌转让公告》属于土地出让的步骤之一,对土地使用权产生影响。因此与该行为具有利害关系的人应当是一旦实施了该行为,就有可能丧失国有土地使用权或抵押权的相关权利人等。根据原审查明的事实,太原市新东武术馆虽然曾经在66号《土地挂牌转让公告》所涉及的3.4亩土地上建有房屋,但房屋已被拆除。太原市新东武术馆针对该3.4亩土地上房屋的《限期拆除违法建筑通知书》及拆除行为提起过诉讼,该案一、二审裁定驳回其起诉。在太原市新东武术馆没有提供有效证据证明其对该地块拥有合法使用权的情况下,与案涉土地的挂牌出让行为不具备利害关系,不具备对66号《土地挂牌转让公告》提起行政复议的资格。如太原市新东武术馆认为土地上的房屋不属于违法建筑,有关部门予以拆除违法或应在征收过程中予以补偿,应当另行主张权利。

应当说明的是,土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为有可能剥夺行政管理相对人的合法权益,且该类行为是在国有土地使用权出让、转让合同之前作出的,不依赖国有土地使用权出让、转让合同的效力就可以作出判断。为了及时保护与该类行为有法律上利害关系人的合法权益,应允许对此提起行政复议或行政诉讼。最高人民法院(2009)行他字第55号《关于土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为性质的答复》规定:“土地管理部门出让国有土地使用权之前的拍卖行为及与之相关的拍卖公告等行为属于行政行为,当事人不服提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理”。如果行政机关没有作出拍卖决定,直接作出拍卖公告的,该拍卖公告行为应当属于行政复议的受案范围。因此二审法院认为挂牌出让行为为不可复议及不可诉讼的行政行为不当,本院予以指出。考虑到太原市新东武术馆不具备行政复议的主体资格,改判没有实际意义,故本案不进入再审。

综上,太原市新东武术馆的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回太原市新东武术馆的再审申请。

审判长  马鸿达

审判员  李小梅

审判员  仝 蕾

二〇一九年九月二十日

法官助理    李   慧

书记员        唐晓燕

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申11165号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)信欣,女,1966年1月10日出生,汉族,住辽宁省沈阳市和平区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)陈瑛,女,1936年8月13日出生,汉族,住辽宁省沈阳市和平区。

委托代理人:信欣,女,1966年1月10日出生,汉族,住辽宁省沈阳市和平区,系陈瑛之女。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)辽宁省人民政府。住所地:辽宁省沈阳市皇姑区北陵大街45号。

再审申请人信欣、陈瑛因诉被申请人辽宁省人民政府(以下简称辽宁省政府)行政复议决定一案,不服辽宁省高级人民法院(2016)辽行终1267号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查,现已审查终结。

信欣、陈瑛申请再审称:信欣、陈瑛的房屋遭受非法强拆,未与沈阳市和平区人民政府(以下简称和平区政府)达成征收补偿协议,也未拿到任何补偿,故沈阳市人民政府(以下简称沈阳市政府)的土地出让行为与信欣、陈瑛有利害关系,对信欣、陈瑛的权利造成了实质损害。一、二审判决适用法律错误,请求撤销一、二审判决,依法再审本案。

本院经审查认为,《中华人民共和国物权法》第二十八条规定,因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中,和平区政府2013年6月15日作出和政征决字【2013】第1号房屋征收决定,对东北大学旧城区改建项目l、6号地块实施房屋征收,信欣、陈瑛的房屋被纳入征收范围,2013年11月征收地块完成拆迁工作。上述房屋征收决定发生法律效力后,案涉国有土地使用权依法收回,信欣、陈瑛对案涉国有土地不再享有土地使用权,与沈阳市政府对案涉地块国有土地使用权的出让行为,不具有利害关系。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定,申请人申请复议应当与具体行政行为有利害关系。第四十八条第一款第二项规定,受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合行政复议法,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。根据上述条例规定,信欣、陈瑛不具有申请行政复议的主体资格,辽宁省政府作出辽政行复驳字【2016】75号驳回行政复议申请决定书,认定事实清楚,适用法律正确。一、二审判决驳回诉讼请求,并无不当。信欣、陈瑛申请再审的理由不能成立,本院不予支持。

综上,信欣、陈瑛的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回信欣、陈瑛的再审申请。

审判长  袁晓磊

审判员  骆 电

审判员  武建华

二〇一八年十二月二十六日

法官助理    陈   默

书记员       宫   傲

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