最高法判例:行政复议与行政机关内部层级监督行为的区分

一、裁判要点
从外观上看,行政机关内部层级监督与行政复议较为相似,都是基于行政机关上下级关系构架所形成。一方面,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第(八)项的规定,上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。内部层级监督行为是指行政机关基于领导与被领导关系对其所属部门和下级行政机关进行的监督,是政府系统的内部监督,具有内部性特征。另一方面,行政复议是依据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例所实施的行为。行政复议机关一般为作为被申请人的行政主体的本级人民政府或上一级行政主体,两者具有层级隶属关系;但行政复议具有多元功能,是法律赋予解决行政争议的权利救济制度,该制度设置的直接目的是保障公民、法人或其他组织的合法权益,是一项依法可供司法监督的具有外部特征的行为。

当事人的申请属于行政复议职责还是行政机关内部层级监督职责,除了要看是否具有明确的法定职责、是否符合行政复议的受理条件外,还可从以下几方面进行区分:一是申请形式不同,是提起行政复议申请还是提交申诉、举报、投诉、控告等材料;二是问题反映的渠道和部门不同,是向行政复议机关及其法制工作的机构提出,还是向上一级行政主体或本级人民政府的相关信访、纪检监察等部门提出;三是法律依据不同,是依据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例等相关法律规定,还是基于一般的领导与被领导关系请求对其所属部门和下级行政主体履行相应监督职责;四是反映问题所针对的对象不同,行政复议应以行政主体为被申请人,针对有关行政行为或者不履行法定职责情形提起,而内部监督行为则不以此为限。

二、裁判文书

  
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申14012号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):刘得礼,男,1964年3月22日出生,汉族,住甘肃省临泽县。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):甘肃省公安厅。住所地:甘肃省兰州市城关区庆阳路98号。

法定代表人:余建,该厅厅长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):甘肃省东风场区公安局。住所地:甘肃省酒泉市东风场区。

法定代表人:马国强,该局局长。

再审申请人刘得礼因诉甘肃省公安厅、甘肃省东风场区公安局(以下简称东风场区公安局)履行法定职责及行政赔偿一案,不服甘肃省高级人民法院(2019)甘行终249号行政裁定,向本院申请再审。本院依法组成合议庭,对本案进行了审查。现已审查终结。

刘得礼申请再审称,其同案外人李建军签订买卖合同交付定金,履行了合同义务,却遭受东风场区公安局实施侵犯人身权,扣押车辆行政处罚;一审法院适用法律错误,违反行政诉讼证据适用规则定案,二审法院亦违反行政案件审判程序,其起诉符合法定起诉条件;(2016)最高法行申5160号行政裁定存在违法情形。再审请求:”一、请求上级法院撤销本院(2016)最高法行申5160号不立案行政裁定书,纠正本案经省政府复议立案,两级法院依赖该不立案裁定驳回原告合法诉求的违法审判错误。二、请求上级法院撤销本案一审、二审行政裁定书,裁决被申请人东风场区公安局立即返还行政处罚无依据私分侵占的申请人一万元押金。三、请求上级法院裁决被申请人共同承担侵害申请人人身自由权损失、扣押运输车辆、大型装载机财产16日台班费直接损失的行政赔偿责任。”

本院认为,本案的核心争议是刘得礼的起诉是否符合法定的起诉条件。从外观上看,行政机关内部层级监督与行政复议较为相似,都是基于行政机关上下级关系构架所形成。一方面,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第(八)项的规定,上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。内部层级监督行为是指行政机关基于领导与被领导关系对其所属部门和下级行政机关进行的监督,是政府系统的内部监督,具有内部性特征。另一方面,行政复议是依据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例所实施的行为。行政复议机关一般为作为被申请人的行政主体的本级人民政府或上一级行政主体,两者具有层级隶属关系;但行政复议具有多元功能,是法律赋予解决行政争议的权利救济制度,该制度设置的直接目的是保障公民、法人或其他组织的合法权益,是一项依法可供司法监督的具有外部特征的行为。

当事人的申请属于行政复议职责还是行政机关内部层级监督职责,除了要看是否具有明确的法定职责、是否符合行政复议的受理条件外,还可从以下几方面进行区分:一是申请形式不同,是提起行政复议申请还是提交申诉、举报、投诉、控告等材料;二是问题反映的渠道和部门不同,是向行政复议机关及其法制工作的机构提出,还是向上一级行政主体或本级人民政府的相关信访、纪检监察等部门提出;三是法律依据不同,是依据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例等相关法律规定,还是基于一般的领导与被领导关系请求对其所属部门和下级行政主体履行相应监督职责;四是反映问题所针对的对象不同,行政复议应以行政主体为被申请人,针对有关行政行为或者不履行法定职责情形提起,而内部监督行为则不以此为限。

本案中,因刘得礼于2015年6月28日雇请人员在军事禁区内拉运矿石,东风场区公安局于当日根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定对刘得礼作出行政处罚决定;东风场区公安局于2015年7月12日给刘得礼出具一万元押金条。刘得礼就东风场区公安局对其作出的行政处罚及收取押金等行为向甘肃省公安厅申请行政复议,甘肃省公安厅以其行政复议申请超过法定行政复议申请期限为由,于2015年10月12日作出不予受理决定。2016年11月28日刘得礼向甘肃省公安厅警务督察总队投诉东风场区公安局违法强行收取其押金,其多次催要,拒不返还。次日,甘肃省公安厅警务督察总队将该投诉转东风场区公安局阅处,东风场区公安局向甘肃省公安厅警务督察总队提交报告,主要内容为刘得礼案涉行政处罚的情况,及载明”征得刘得礼同意,交纳返还矿石、恢复原貌押金一万,待其履行承诺后返还。案件处理完毕后,刘得礼并未履行承诺”。现刘得礼提起诉讼,认为甘肃省公安厅不履行对东风场区公安局违法行为的查处职责,请求法院确认甘肃省公安厅未履行法定职责的行为违法并由甘肃省公安厅和东风场区公安局共同承担相关行政赔偿责任。

刘得礼就案涉相关行政争议已申请了行政复议,在复议机关作出相应复议决定未予支持的情况下,又向复议机关的警务督察部门提出了控告要求履行监督职责。而就本案而言,刘得礼向甘肃省公安厅警务督察总队提出案涉控告,以东风场区公安局局长个人为控告对象,要求依据《中华人民共和国刑法》以及《公安机关督查条例》《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》等规定履行查处职责。刘得礼控告东风场区公安局收取其押金的行为,实质是要求甘肃省公安厅履行对下级行政机关的监督职责。原审法院根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第(八)项的规定,认定刘得礼所举报事项属于行政机关上下级之间的内部管理和监督行为,无论是否立案调查或作出处理决定,均不属于人民法院行政诉讼受案范围,据此认定刘得礼提起本案诉讼不符合法定起诉条件并无不当。一审法院裁定驳回起诉,二审法院裁定驳回上诉、维持原裁定,均无不当。另,关于刘得礼提出的(2016)最高法行申5160号行政裁定存在的违法情形不属于本案的审查范围。

综上,刘得礼的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回刘得礼的再审申请。

审 判 长 刘 平

审 判 员 李纬华

审 判 员 夏建勇

二〇一九年十二月三十日

法官助理 孙 阳

书 记 员 郭 楠

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