最高法判例:土地行政主管部门是否具有查处集体土地上违法强拆行为的职责?

☑ 裁判要点

土地行政主管部门在集体所有土地的征收安置补偿中具体承担的是拟订征地补偿安置方案、发布征地补偿安置公告、对补偿登记进行调查核实、对用地单位报请暂停办理的事项进行核准并通知有关部门暂停办理相关手续、对房屋拆迁补偿安置实施方案进行审查等征地安置补偿的组织实施工作,并没有对征用集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为以查处权。另,《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》虽然赋予人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的权力,明确规定了监督检查的具体措施和有关行政处罚措施,但每项行政处罚措施针对的违法行为很具体、很明确,并不包括征地安置补偿中的违法拆迁行为。在法律、法规、规章都没有明确授权的情况下,土地行政主管部门没有对征用集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为进行查处的法定职责。

☑ 裁判文书 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2017)最高法行申1490号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)明爱清,女,汉族,1954年9月21日出生,住湖北省武汉市武昌区。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)曾飞,男,汉族,1979年6月12日出生,住湖北省武汉市武昌区。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)湖北省武汉市人民政府,住所地湖北省武汉市沿江大道188号。

法定代表人万勇,该市人民政府市长。

明爱清、曾飞因诉武汉市人民政府行政复议一案,不服湖北省高级人民法院作出的(2016)鄂行终540号行政裁定,向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员阎巍、刘雪梅、刘慧卓参加的合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

湖北省武汉市中级人民法院一审认为:明爱清、曾飞2015年5月28日向武汉市国土资源和规划局提交《查处违法城中村改造申请书》(以下简称《申请书》),其中陈述:“申请事项:依法对武汉市武昌区柴林头违法拆迁的事实进行查处。事实和理由:……自2013年4月起,其房屋就多次受到打砸、断水、断电、断路,人身遭遇谩骂滋扰。2014年7月27日凌晨,在未出具法律文书、无任何正当程序的情况下,不明身份人员使用两台挖掘机强行拆除了其房屋。强拆至今已十个月,违法行为尚未查明和惩处,原告也未获得任何补偿安置……”从上述《申请书》的陈述看,明爱清、曾飞的申请事项虽然是要求武汉市国土资源和规划局对武昌区柴林头违法拆迁的事实进行查处,但其实质是要求武汉市国土资源和规划局对武昌区柴林头城中村改造中未经补偿强行拆除其房屋的行为履行查处职责。根据法无授权不可为的行政法治原则,行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行,要严格遵循法定的权限和程序。《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》(武汉市人民政府令148号)和《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》(武汉市人民政府令149号)规定市土地行政主管部门主管全市征地补偿安置和征用集体所有土地房屋拆迁管理工作,同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区范围内的征地补偿安置的实施工作和征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作,上述职权结合规章的具体内容看,市土地行政主管部门—武汉市国土资源和规划局在集体所有土地的征收安置补偿中具体承担的是拟订征地补偿安置方案、发布征地补偿安置公告、对补偿登记进行调查核实、对用地单位报请暂停办理的事项进行核准并通知有关部门暂停办理相关手续、对房屋拆迁补偿安置实施方案进行审查等征地安置补偿的组织实施工作,上述规章并没有赋予武汉市国土资源和规划局对征用集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为以查处权,对征收集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为应该如何查处、查处的内容、查处的程序、查处的措施也没有作出明确规定。另,《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》虽然赋予人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的权力,明确规定了监督检查的具体措施和有关行政处罚措施,但每项行政处罚措施针对的违法行为很具体、很明确,并不包括征地安置补偿中的违法拆迁行为。综上所述,在法律、法规、规章都没有明确授权的情况下,武汉市国土资源和规划局是无法对征用集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为依照法定权限和程序履行查处职责的。明爱清、曾飞认为其房屋被违法强拆,可以通过其他方式寻求权利救济。武汉市人民政府对明爱清、曾飞的复议申请经审查,认为武汉市国土资源和规划局对明爱清、曾飞申请查处城中村改造建设中未经补偿安置强拆房屋的违法行为没有法定查处职责,据此认为明爱清、曾飞申请的查处事项属于信访事项并无不当,武汉市人民政府作出的行政复议决定对明爱清、曾飞的合法权益明显不产生实际影响。依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定,该院于2016年4月20日作出(2016)鄂01行初22号裁定,驳回明爱清、曾飞的起诉。

明爱清、曾飞不服,提起上诉。

湖北省高级人民法院二审认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定,行政行为对其合法权益明显不产生影响,已经立案的,应当裁定驳回起诉。武汉市人民政府认为武汉市国土资源和规划局对明爱清、曾飞申请查处城中村改造建设中未经补偿安置强拆房屋的行为没有法定查处职责,据此认为明爱清、曾飞申请查处事项属于信访事项并无不当,一审裁定以行政复议决定对明爱清、曾飞的合法权益明显不产生实际影响为由驳回起诉,适用法律正确。明爱清、曾飞的上诉理由不能成立,其上诉请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定,该院于2016年12月6日作出(2016)鄂行终540号行政裁定,驳回上诉,维持原裁定。

再审申请人明爱清、曾飞不服,向本院申请再审称:1.原审裁定认定事实错误。再审申请人提起的查处申请不是信访事项。再审申请人要求武汉市国土规划局履行的是其法定职责。2.原审裁定混淆了本案的诉讼标的,其作出驳回起诉的裁定系对《行政诉讼法》理解的严重错误。请求:1.撤销武汉市中级人民法院(2016)鄂01行初字第22号行政裁定及湖北省高级人民法院(2016)鄂行终540号行政裁定;2.指令武汉市中级人民法院或其他中级人民法院再审本案。

本院认为,明爱清、曾飞申请武汉市国土资源和规划局履行查处武昌区柴林头城中村违法拆迁的法定职责。根据《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》(武汉市人民政府令148号)和《武汉市征用集体所有土地补偿安置办法》(武汉市人民政府令149号)规定,市土地行政主管部门主管全市征地补偿安置和征用集体所有土地房屋拆迁管理工作,同时负责江岸、江汉、硚口、汉阳、武昌、青山、洪山及武汉经济技术开发区、武汉东湖新技术开发区范围内的征地补偿安置的实施工作和征用集体所有土地房屋拆迁管理的实施工作,上述职权结合规章的具体内容看,市土地行政主管部门—武汉市国土资源和规划局在集体所有土地的征收安置补偿中具体承担的是拟订征地补偿安置方案、发布征地补偿安置公告、对补偿登记进行调查核实、对用地单位报请暂停办理的事项进行核准并通知有关部门暂停办理相关手续、对房屋拆迁补偿安置实施方案进行审查等征地安置补偿的组织实施工作,上述规章并没有赋予武汉市国土资源和规划局对征用集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为以查处权,对征收集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为应该如何查处、查处的内容、查处的程序、查处的措施也没有作出明确规定。另,《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》虽然赋予人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律法规的行为进行监督检查的权力,明确规定了监督检查的具体措施和有关行政处罚措施,但每项行政处罚措施针对的违法行为很具体、很明确,并不包括征地安置补偿中的违法拆迁行为。在法律、法规、规章都没有明确授权的情况下,武汉市国土资源和规划局没有对征用集体所有土地房屋拆迁中的违法强拆行为进行查处的法定职责。因此,复议机关武汉市人民政府认为明爱清、曾飞申请的查处事项属于信访事项并无不当。武汉市国土资源和规划局收到明爱清、曾飞的申请后,组织下属单位武汉市国土资源和规划局武昌分局进行调查处理,并作出相关处理决定;向武昌区杨园街柴林头村村委会下达了《整改通知》,向武昌区城改办反馈了《关于柴林头村明爱清等5人申请查处违法拆迁调查情况的函》,已经履行了作为行政主管部门的监督和指导职责,充分考虑了明爱清、曾飞的合法权益。对于武汉市国土资源和规划局没有向明爱清、曾飞书面回复的问题,复议机关武汉市人民政府已予以指正,并责令该局在30日内作出答复。综上,武汉市人民政府作出的涉案复议决定并无不当。

明爱清、曾飞提起本案诉讼,是因与武汉市人民政府的复议决定纠纷,复议决定的可诉性无需赘述。如再审申请人所言,“即便原审法院认为再审被申请人作出的复议决定并无不当,也应当依据《行政诉讼法》第69条的规定,作出驳回再审申请人诉讼请求的判决。”原审法院以复议决定对明爱清、曾飞的合法权益明显不产生实际影响为由,裁定驳回起诉应属不当。但如前所述,由于被诉复议决定在处理结果上并无不当,即便撤销原审判决,再审本案,对当事人的实体权益保护亦无意义,还会浪费司法资源,增加当事人诉累。因此,虽然原审法院裁定驳回再审申请人的起诉不当,但并不影响再审申请人的实体权益,故本院对一、二审裁定存在的问题予以指正,但原审裁判结果并无通过审判监督程序予以纠正的必要和意义。

综上,明爱清、曾飞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定,裁定如下:

驳回再审申请人明爱清、曾飞的再审申请。

审判长   阎 巍

审判员   刘雪梅

审判员   刘慧卓

二〇一七年三月三十一日

法官助理  卢琨琨

书记员     冯琦洺

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