最高法判例:诉争土地权属无争议、原告资格明确是审查征收占用行为合法性的前提

☑ 裁判要点

1.对于被诉行政征收占用行为合法性的判断,及行政主体是否应当履行补偿义务的审查,前提是诉争土地相关权属无争议,原告主体资格明确。在原告土地是否包含于被征收占用土地范围这一事实尚未予明确,法院径行对征收占用行为的合法性予以审查并作出裁判,实则暗含或明示了诉争土地权属归属于原告的实体性确认,由此将可能背离事实并有损他人土地合法权益。

原告在起诉时若诉争土地权属尚存争议,则原告主体资格无法确定,原告起诉属于证据不足、缺乏事实根据。对于土地权属争议可依据《中华人民共和国土地管理法》之规定先行处理,待权属明确后原告主体资格问题方得以确定,当事人可在法定期限内依法主张合法权益。

土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。在诉争土地权属存在争议的情况下,人民法院不宜在原告主体资格的审查过程中直接对诉争土地权属作出认定,否则有司法权僭越行政权之嫌。

☑ 裁判文书 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2020)最高法行申2546号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):马麦支东,男,1983年3月1日出生,东乡族,住甘肃省东乡族自治县。

委托诉讼代理人:潘学渊,甘肃陇达律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):东乡族自治县人民政府。住所地:甘肃省东乡族自治县东西大街78号。

法定代表人:马子仁,该县人民政府县长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):东乡族自治县国土资源局。住所地:甘肃省东乡族自治县锁南镇文化路3号。

法定代表人:穆得财,该局局长。

再审申请人马麦支东因诉东乡族自治县人民政府(以下简称东乡县政府)、东乡族自治县国土资源局(以下简称东乡县国土局)土地行政征收补偿一案,不服甘肃省高级人民法院(2019)甘行终187号行政裁定,向本院申请再审。本院受理后,依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。

马麦支东申请再审称,再审申请人向法院提交的证据材料能够充分证明其主张,但原审法院认定其不是案涉土地的承包经营权人或实际使用人,原审法院认定事实不清,适用法律错误;一审法院拖延案件受理和送达时间违法,二审法院存在仅询问而未开庭审理剥夺其基本辩论权利等程序违法情形。再审请求:撤销甘肃省临夏回族自治州中级人民法院(2018)甘29行初17号行政裁定和甘肃省高级人民法院(2019)甘行终187号行政裁定,将本案裁定再审。

本院认为,本案的核心争议是马麦支东的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。马麦支东起诉请求为:确认东乡县政府、东乡县国土局征收占用其承包经营土地行为违法,责令东乡县政府、东乡县国土局对其被征收土地作出合理补偿。对于被诉行政征收占用行为合法性的判断,及行政主体是否应当履行补偿义务的审查,前提是诉争土地相关权属无争议,原告主体资格明确。在原告土地是否包含于被征收占用土地范围这一事实尚未予明确,法院径行对征收占用行为的合法性予以审查并作出裁判,实则暗含或明示了诉争土地权属归属于原告的实体性确认,由此将可能背离事实并有损他人土地合法权益。据此,对于上述诉讼请求,首先应明确东乡县政府、东乡县国土局征收占用的土地是否包含了马麦支东承包经营的土地;如存在征收占用马麦支东承包经营土地的行为,则应确定相关土地面积、土地地类的具体情况等基本事实。否则,对于由此所产生的土地征收行政行为及补偿的审理,缺乏前提和事实根据。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。原告在起诉时应提交有效证据证明其与被诉行为具有行政法意义上的利害关系,被诉行为对其权利义务产生了实际的不利影响;被诉行政主体或第三人有权提供相反证据予以反驳;同时,人民法院对于原告主体资格问题亦应主动予以审查,尤其是涉及国家利益、公共利益或他人合法权益的情况。原告在起诉时若诉争土地权属尚存争议,则原告主体资格无法确定,原告起诉属于证据不足、缺乏事实根据。对于土地权属争议可依据《中华人民共和国土地管理法》之规定先行处理,待权属明确后原告主体资格问题方得以确定,当事人可在法定期限内依法主张合法权益。本案中,马麦支东主张东乡县政府、东乡县国土局征收的土地包括其承包地但仅支付了不足额补偿款,且东乡县国土局制作的东国土函字[2018]120号《关于征用马麦支东未利用地测量情况的说明》《折红二级公路土地征收丈量登记表》均载明被征地农户系马麦支东。东乡县政府主张诉争土地为东乡族自治县沿岭乡和平村民委员会集体所有的荒山、荒坡,该村委会出具证明显示其未与任何村民签订承包经营协议;且东乡县农牧局承包确权卫星测量图显示马麦支东名下的土地未包含该地块。换言之,对于诉争土地,马麦支东主张系其承包地,而东乡县政府主张该地块属于东乡族自治县沿岭乡和平村民委员会集体所有的荒山荒坡且未发包给任何村民。本案二审法院经审理认定,各方提供的现有证据均难以证明诉争土地的权属情况,本案诉争土地存在权属争议。在此情况下人民法院不宜在本案中对诉争土地权属问题直接作出认定,马麦支东可依法定程序提请处理。据此,二审法院认定马麦支东的起诉缺乏事实根据,现起诉尚不符合法定起诉条件并无不当。

同时,土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。在诉争土地权属存在争议的情况下,人民法院不宜在原告主体资格的审查过程中直接对诉争土地权属作出认定,否则有司法权僭越行政权之嫌。据此,本案一审法院就诉争土地径行作出权属认定不当,在此予以指出。

综上,马麦支东的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定,裁定如下:

驳回马麦支东的再审申请。

审判长   刘 平

审判员   李纬华

审判员   夏建勇

二〇二〇年三月三十一日

法官助理  孙   阳

书记员      郭   楠

相关推荐

联系我们

158-0146-5380

工作时间:周一至周日,全天24小时免费咨询服务

QR code