最高法判例:建制村合并审批行为的可诉性分析

☑ 裁判要点

1.建制村合并审批行为是否属于行政诉讼受案范围。自然村是由于一个或多个家族、户族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居点,其起源是由村民经过长时间在某自然环境中人们自发形成的。建制村则是国家为了方便管理按照法律规定而设立的农村基层管理单位,也是农村群众自治组织的区域依托。建制村的显著特征就是需要经过需要国家行政程序予以认可才能确定。建制村的设立、撤销、范围调整需要由乡镇人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准。因此,县级人民政府作出的同意乡镇人民政府报送的建制村合并方案的批复行为是行使其管理职能的行为,建制村的合并涉及到村行政区划的调整以及村资产及债务的合并,该行为对合并前的村集体组织财产权益必然产生实际影响,属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二项规定的受案范围,人民法院应当依法予以受理。

2.对建制村合并审批行为提起行政诉讼的原告资格。建制村的设立、撤销、范围调整必须经过村民会议讨论同意,依法属于村民自治范围内的事项,乡镇人民政府可以给予指导、支持和帮助,但是不得干预。县级人民政府对建制村合并的审批行为,必将对原村集体经济组织的权利义务产生影响,因此原村集体经济组织对于建制村合并的审批行为可以提起诉讼。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定,如果原村集体经济组织对于建制村合并的审批行为不提起诉讼,则过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。综上,对于建制村合并的审批行为,原村集体经济组织或者过半数的村民方有权提起行政诉讼。当然,如果建制村的合并事项对个别村民区别于一般村民的特殊权益产生影响,则该村民有权以自己的名义提起行政诉讼。

☑ 裁判文书 

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申8815号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)涟源市六亩塘镇湴冲村沙龙组。

负责人吴应树,组长。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)涟源市六亩塘镇湴冲村黑泥组。

负责人吴建升,组长。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)涟源市六亩塘镇湴冲村桃李组。

负责人吴名响,组长。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)涟源市六亩塘镇湴冲村高义村民组。

负责人吴桥石,组长。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)涟源市六亩塘镇湴冲村回水组。

负责人梁经三,组长。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)涟源市六亩塘镇湴冲村八一组。

负责人吴清名,组长。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)涟源市六亩塘镇湴冲村建新组。

负责人吴名祖,组长。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)涟源市六亩塘镇湴冲村湴冲组。

负责人吴新桂,组长。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)涟源市六亩塘镇湴冲村中和组。

负责人谭达利,组长。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)涟源市六亩塘镇湴冲村建设组。

负责人刘谷升,组长。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)涟源市六亩塘镇湴冲村长城组。

负责人吴应庆,组长。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)涟源市六亩塘镇湴冲村刘一组。

负责人刘洁平,组长。

再审申请人(一审原告、二审上诉人)涟源市六亩塘镇湴冲村刘二组。

负责人刘兆淞,组长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)涟源市人民政府。住所地:湖南省涟源市政府机关大院。

法定代表人刘杰,市长。

委托代理人肖徇姿、肖平,该府法制办工作人员。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)涟源市六亩塘镇人民政府。住所地:湖南省涟源市六亩塘镇。

负责人吴伍意,镇长。

行政机关负责人卢喜华,副镇长。

委托代理人葛蔓红,该镇司法所工作人员。

再审申请人涟源市六亩塘镇湴冲村沙龙组、黑泥组、桃李组、高义村民组、回水组、八一组、建新组、湴冲组、中和组、建设组、长城组、刘一组、刘二组(以下简称湴冲村十三个村民小组)因诉被申请人涟源市人民政府、涟源市六亩塘镇人民政府行政管理一案,不服湖南省高级人民法院于2018年4月27日作出的(2017)湘行终1166号行政裁定,向本院申请再审。本院于2018年10月9日立案受理本案,依法组成合议庭进行审查,并于2018年11月23日上午10时在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问。再审申请人湴冲村高义村民组的负责人吴桥石、回水组的负责人梁经三,被申请人涟源市人民政府的委托代理人肖徇姿、肖平,被申请人涟源市六亩塘镇人民政府的负责人卢喜华及委托代理人葛蔓红,到庭参加询问。案件现已审查终结。

湖南省娄底市中级人民法院一审查明:原涟源市六亩塘镇湴冲村共有21个村民小组,人口2026人,519户;瓦坵村共有12个村民小组,人口1420人,369户。2015年9月29日,中共湖南省委、湖南省人民政府下发湘发(2015)15号《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》,决定在全省开展新一轮乡镇区划调整改革,包括建制村合并工作。随后,中共娄底市委、娄底市人民政府下发《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》。2016年1月26日,中共涟源市委、涟源市人民政府下发涟发(2016)2号《关于印发<涟源市建制村合并工作实施方案>的通知》,要求将六亩塘镇原有的31个村调整为20个。2016年5月12日,中共六亩塘镇委员会、六亩塘镇人民政府发布六发(2016)29号《关于印发<六亩塘镇建制村合并工作实施方案>的通知》。湴冲村、瓦坵村均于2016年5月15日召开并村工作各村组长、党员大会和以户代表形式的村民会议,其中湴冲村村民519户中有326户在“同意并村决议签字表”上签名,但部分户主签名为代签;瓦坵村村民369户中有323户在“同意并村决议签字表”上签名。2016年5月20日,六亩塘镇人民政府向涟源市人民政府报送六政请(2016)5号《关于六亩塘镇建制村合并调整方案的请示》。2016年5月24日,涟源市人民政府作出涟政函(2016)45号《关于同意六亩塘镇建制村合并方案的批复》(以下简称45号《并村方案批复》),同意六亩塘镇由原来的31个村、5个社区居委会,合并调整为l8个村、5个社区居委会;其中第6项为“将‘瓦坵村’、‘湴冲村’成建制合并成一个村,新村命名为‘龙湾新村’,辖29个村民小组,总人口3382人,新村活动中心选址原湴冲村活动中心。”2016年5月26日,六亩塘镇人民政府在湴冲小学村办公室外等处张贴《六亩塘镇建制村合并方案公示》。涟源市人民政府于2016年8月31日通过“涟源在线”、2016年9月7日通过“红网论坛微娄底”等媒体向社会发布六亩塘镇建制村合并调整前后对照情况。龙湾新村成立后,于2016年7月开始以龙湾新村的名义为村民提供办理生育登记、出具大病救助证明、受理低保登记、调处邻里矛盾等服务工作。2017年3月22日,湴冲村十三个村民小组提起行政诉讼,请求依法判令撤销涟源市人民政府作出的45号《并村方案批复》第六项,即将“瓦坵村”“湴冲村”成建制合并成一个村,新村命名为“龙湾新村”,辖29个村民小组,总人口3282人,新村活动中心选址原湴冲村活动中心。

湖南省娄底市中级人民法院(2017)湘13行初16号行政裁定认为,涟源市人民政府于2016年5月24日作出45号《并村方案批复》,六亩塘镇人民政府于2016年5月26日在湴冲小学、村办公室外墙等处以张贴《六亩塘镇建制村合并方案公示》形式进行了公示。涟源市人民政府于2016年8月31日通过“涟源在线”,于2016年9月7日通过“红网论坛微娄底”等媒体向社会发布六亩塘镇建制村合并及新村合并调整前后对照的情况公示。且合并新村后,已于2016年7月就开始以“龙湾新村”的名义为村民提供办理生育登记、出具大病救助证明、受理低保登记、调处邻里矛盾等服务工作。因此,湴冲村十三个村民小组至少在2016年9月7日前就应当知道“瓦坵村、湴冲村”合并成“龙湾新村”的事实,即知道45号《并村方案批复》第六项的具体内容。湴冲村十三个村民小组于2017年3月22日起诉,已超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月起诉期限。湴冲村十三个村民小组以乡村信息不通达、村民不知情为没有超过起诉期限的理由,不属于逾期起诉的正当理由。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定,裁定驳回湴冲村十三个村民小组的起诉。湴冲村十三个村民小组不服一审裁定,提起上诉。

湖南省高级人民法院(2017)湘行终1166号行政裁定认为,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十三条的规定,人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据,参照规章,对行政行为是否合法进行审查。本案所涉45号《并村方案批复》,是落实上级党委政府关于区划调整政策的行为,不属于行政诉讼法规定的受案范围。一审裁定认定事实清楚,虽然一审认为超过起诉期限理由不当,但驳回起诉的结论正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,裁定驳回上诉,维持一审裁定。

湴冲村十三个村民小组申请再审称:1.涟源市政府作出的45号《并村方案批复》,未依法经过村民会议讨论同意,且存在部分村民代签的情况,违反法律规定,应予撤销。2.一、二审裁定适用法律错误。十三个村民小组于2017年3月18日才知晓45号《并村方案批复》,于2017年3月22日提起诉讼,没有超过起诉期限。45号《并村方案批复》属于可诉的行政行为。3.湴冲村原村支书吴玉凤利用成建制合村,侵吞集体资产“芙蓉煤矿”,应依法追究吴玉凤及相关人员责任。请求依法撤销一、二审裁定,撤销45号《并村方案批复》,恢复自然行政村,将相关责任人予以追责,归还村集体资产。

涟源市六亩塘镇人民政府未提交书面答辩意见,庭审中答辩称:关于并村的事情,一、二审查明事实清楚。关于申请人提出的代签问题,一审已经向申请人释明,可以申请笔迹鉴定或者提供证据证明,但申请人放弃该项权利。2016年5月24日涟源市政府批复正式并村,镇政府于同月26日在湴冲小学、村办公室外墙等处以张贴形式对内容进行了公示,有照片予以证实。请求驳回申请人的再审申请。

涟源市人民政府未提交书面答辩意见,庭审中答辩称:该府根据报送的相关材料,进行形式上的审查后作出批复,程序合法,且该批复是上下级行政机关内部的行文。申请人的起诉已经超过起诉期限,应当不予受理。请求驳回申请人的再审申请。

本院经审查认为,本案争议的主要焦点问题有三,一是县级人民政府作出的建制村合并批复是否属于行政诉讼的受案范围,二是对建制村合并提起行政诉讼原告资格的判断,三是申请人提起的行政诉讼是否超过法定起诉期限。

一、关于建制村合并审批行为是否属于行政诉讼受案范围的问题

《中华人民共和国村民委员会组织法》第三条第二款规定,村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准。自然村是由于一个或多个家族、户族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居点,其起源是由村民经过长时间在某自然环境中人们自发形成的。建制村则是国家为了方便管理按照法律规定而设立的农村基层管理单位,也是农村群众自治组织的区域依托。建制村的显著特征就是需要经过需要国家行政程序予以认可才能确定。根据前述法律规定,建制村的设立、撤销、范围调整需要由乡镇人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准。因此,县级人民政府作出的同意乡镇人民政府报送的建制村合并方案的批复行为是行使其管理职能的行为,建制村的合并涉及到村行政区划的调整以及村资产及债务的合并,该行为对合并前的村集体组织财产权益必然产生实际影响,属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二项规定的受案范围,人民法院应当依法予以受理。本案中,湖南省人民政府下发的湘发(2015)15号《关于开展乡镇区划调整改革工作的意见》明确规定,村调整撤并方案由乡镇人民政府提出,经村民会议讨论同意后确定;建制村的命名由镇政府提出意见,在广泛听取干部群众意见的基础上,连同并村方案报县市区人民政府审批。其后,娄底市人民政府、涟源市人民政府逐级印发文件布置相关工作,六亩塘镇人民政府提出建制村合并工作实施方案,辖区内各村召开村民会议讨论通过,最后由六亩塘镇人民政府报涟源市人民政府批准实施。涟源市人民政府作出45号《并村方案批复》,批准湴冲村与瓦坵村合并为龙湾新村,原村集体经济组织的资产资源予以清理处置和财务合并,该行为对原村集体经济组织的财产权利产生实际影响,属于行政诉讼的受案范围。二审认为45号《并村方案批复》是落实上级党委政府关于区划调整政策的行为,不属于行政诉讼法规定的受案范围,适用法律不当,本院予以指正。

二、关于对建制村合并审批行为提起行政诉讼的原告资格问题

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。如前所述,建制村的设立、撤销、范围调整必须经过村民会议讨论同意,依法属于村民自治范围内的事项,乡镇人民政府可以给予指导、支持和帮助,但是不得干预。县级人民政府对建制村合并的审批行为,必将对原村集体经济组织的权利义务产生影响,因此原村集体经济组织对于建制村合并的审批行为可以提起诉讼。参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定,如果原村集体经济组织对于建制村合并的审批行为不提起诉讼,则过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。综上,对于建制村合并的审批行为,原村集体经济组织或者过半数的村民方有权提起行政诉讼。当然,如果建制村的合并事项对个别村民区别于一般村民的特殊权益产生影响,则该村民有权以自己的名义提起行政诉讼。本案中,原六亩塘镇湴冲村共有二十二个村民小组,其中十三个村民小组依法具有提起本案诉讼的原告资格。

三、关于起诉期限问题

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项规定,超过法定起诉期限且无正当理由的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。本案中,湴冲村与瓦坵村合并事项已经过湴冲村各村民小组召开会议表决,对于合并事宜各村民小组均已知悉。涟源市人民政府作出45号《并村方案批复》后,六亩塘镇人民政府于2016年5月26日在湴冲小学、村办公室外墙等处以张贴《六亩塘镇建制村合并方案公示》形式进行了公示。湴冲村十三个村民小组自六亩塘镇人民政府张贴的公示确定的期满之日即2016年5月30日就应当知道45号《并村方案批复》的内容,包括该批复中第六项的内容。湴冲村十三个村民小组于2017年3月22日起诉,已超过前述法律规定的起诉期限且无正当理由。即使按照一审依据涟源市人民政府通过网络、自媒体等方式发布相关信息的时间计算,湴冲村十三个村民小组的起诉也已超过法定起诉期限。一审以湴冲村十三个村民小组超过法定起诉期限驳回其起诉,认定事实清楚,适用法律正确,本院予以支持。二审裁定虽然适用法律不当,但处理结果并无不当,应予维持。

湴冲村十三个村民小组主张合村事项未依法经过村民会议讨论同意且存在部分村民代签的情况,但并未提交充分的证据证明其主张,对其该项主张本院不予采信。湴冲村十三个村民小组还主张该村原支书吴玉凤侵吞村集体财产芙蓉煤矿,但从其提交的证据来看,芙蓉煤矿从湴冲村转让给吴玉凤发生在2003年,与案涉的建制村合并没有关联性,不属于同一法律关系。湴冲村十三个村民小组的该项主张不属于本案审查范围,本院不予理涉。湴冲村十三个村民小组若认为存在侵吞集体资产问题,可以通过合法途径向有关部门进行检举、举报。

综上,湴冲村十三个村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回涟源市六亩塘镇湴冲村沙龙组、涟源市六亩塘镇湴冲村黑泥组、涟源市六亩塘镇湴冲村桃李组、涟源市六亩塘镇湴冲村高义村民组、涟源市六亩塘镇湴冲村回水组、涟源市六亩塘镇湴冲村八一组、涟源市六亩塘镇湴冲村建新组、涟源市六亩塘镇湴冲村湴冲组、涟源市六亩塘镇湴冲村中和组、涟源市六亩塘镇湴冲村建设组、涟源市六亩塘镇湴冲村长城组、涟源市六亩塘镇湴冲村刘一组、涟源市六亩塘镇湴冲村刘二组的再审申请。

审判长  熊俊勇

审判员  龚 斌

审判员  刘艾涛

二〇一八年十一月三十日

法官助理   牛延佳

书记员       余逸纯

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