村委会与村民签订的“拆迁协议”应视为受政府委托行为

【裁判要点】

区政府制定了村棚户区改造项目拆迁安置方案,相关资金亦由区政府保障,故应认定区政府是涉案棚户区改造项目的行政责任主体。村民宅拆迁补偿协议虽系村委会与村民签订,但协议的内容是按照区政府制定的拆迁安置方案对拆迁村民的民宅达成的安置补偿和搬迁奖励,目的是为推进和完成村棚户区改造工作,具有明显的行政协议属性。因此,村委会与村民签订村民宅拆迁补偿协议的行为应视为受区政府的行政委托实施的行为,其法律后果应由区政府承担。

【裁判文书】

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

(2020)豫行终276号

上诉人(一审原告)韩宇杰,男,汉族,1976年7月14日生,住洛龙区。

被上诉人(一审被告)洛阳市洛龙区人民政府,住所地洛阳市洛龙区开元大道212号。

法定代表人张玉杰,区长。

一审第三人洛阳市洛龙区科技园街道办事处油坊头村村民委员会。

负责人韩占傲,主任。

一审第三人牛金花,女,汉族,1977年6月24日生,住洛阳市洛龙区。

韩宇杰因诉洛阳市洛龙区人民政府(以下简称洛龙区政府)行政协议纠纷一案,不服河南省洛阳市中级人民法院(2019)豫03行初35号行政裁定,本院于2019年8月29日作出(2019)豫行终1273号行政裁定,撤销一审裁定,指令洛阳市中级人民法院继续审理。2019年12月9日,洛阳市中级人民法院作出河南省洛阳市中级人民法院(2019)豫03行初411号行政判决,韩宇杰不服向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭,对本案进行了审理,本案现已审理终结。

洛阳市中级人民法院一审查明,韩宇杰系洛阳市洛龙区科技园街道办事处油坊头村村民,因油坊头村棚户区改造项目,韩宇杰的房屋于2017年9月被拆除。2017年9月14日,韩宇杰作为乙方与甲方油坊头村民委员会签订《油坊头村民宅拆迁补偿协议》及《油坊头村放弃自拆协议书》。拆迁补偿协议载明:按市、区工作安排,为确保油坊头村棚户区改造顺利进行,结合该村的实际情况,现就乙方拆迁补偿问题达成如下协议:一、拆迁补偿费、可建未建奖励、搬家补助费、装修打包补偿费。经实地丈量调查,以上四项费用共计337280元。二、按时签订协议奖。乙方在规定时间内签订协议的(以公告时间为准),每宅奖励协议奖2000-5000元。三、付款办法。乙方在确认补偿没问题后立即自行组织搬家腾房,腾房完毕后自行拆除门窗或放弃,立即告知各片负责人验收并开具验收单,各户凭验收单领取序号卡,然后签订补偿协议和放弃自拆协议书(签订协议,以公告时间为准),甲方将一、二项费用支付给乙方。待人口审核无误后,发放过渡费及纠错补漏部分。四、本协议一式三份,自甲、乙双方签字盖章之日起,具有法律效力,双方共同遵守执行,不得违犯或擅自更改协议条款。放弃自拆协议载明:为确保拆迁安置工作有序进行,结合我村实际,经村两委会研究,现就乙方配合拆迁工作奖励事宜达成如下协议:一、放弃自拆房屋回购补偿费。对按时搬家并在规定时间内主动放弃自行拆除并协助村完成主体建筑拆除的(以公告时间为准),每宅奖励5000-10000元。二、放弃自拆要求。为确保安全起见,乙方承诺一律不得自行拆除,在规定时间内自行搬家完毕并协助村完成主体建筑拆除。若出现自拆或影响统一拆除的,将取消或扣减该项奖励。三、付款办法。各户搬完家,凭验收单签订放弃自拆协议并协助村完成主体建筑拆除的,奖励费用一次性兑付到户。违约者从其他量化款扣除。四、本协议一式二份,自甲、乙双方签字盖章之日起,具有法律效力,双方共同遵守执行,不得违犯或擅自更改协议条款。协议签订当天,韩宇杰收到协议约定的补偿费337280元、按时签订协议奖5000元及放弃自拆补偿费10000元,并领取过渡费至2019年8月。韩宇杰认为,洛龙区政府与一审第三人是在欺诈、恐吓、违法的情况下胁迫韩宇杰与其签订了涉案两份协议,已经侵害了韩宇杰的合法权益,应属无效协议,故向法院提起诉讼,请求:一、确认洛龙区政府以一审第三人名义与韩宇杰签订的《油坊头村民宅拆迁补偿协议》和《油坊头村放弃自拆协议书》实际主体为韩宇杰与洛龙区政府;二、确认洛龙区政府以一审第三人签订的《油坊头村民宅拆迁补偿协议》和《油坊头村放弃自拆协议书》无效。

本院(2019)豫行终1273号行政裁定另查明,一、韩宇杰所提交洛阳市中级人民法院在2018年12月3日韩宇杰诉洛龙区政府信息公开一案的庭审笔录第6页显示,洛龙区政府委托代理人王小恩陈述“油坊头村房屋拆迁安置方案的制作主体是洛龙区政府无异议”“具体的实施是由科技园办事处组织实施的”;二、韩宇杰提交的画面截图显示警务人员及政府有关工作人员在拆迁现场;三、洛阳市公安局古城分局的信息公开答复显示有报警申请处理但公安机关未处理的内容;四、转账支票及油坊头村棚户区改造拆迁政策问答显示了洛龙区政府及科技园办事处拨付有关资金的内容。

一审法院认为,关于涉案协议是否属于无效协议的问题:一、涉案协议系油坊头村棚户区改造过程中的民宅拆迁补偿协议及放弃自拆协议,具有行政行为的属性,应当符合行政法律、法规的相关规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”本案中,涉案协议签订工作系油坊头村棚户区改造过程中实施的行为,结合棚户区改造工作的重大性及拆迁安置方案由洛龙区政府制定、相关资金由洛龙区政府拨付等情况,由洛龙区政府作为涉案协议的签订主体更为适宜。但行政权力可以委托,如果没有法律、法规的禁止性规定,也没有专业方面的特殊要求,行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关或组织实施,尤其是需要以协商方式实施的拆迁补偿协议签订工作,涉及被征收拆迁群众人数众多,如果全部由作为征收、改造主体的县区级政府签订,实践中可操作程度较低,且更不利于被征收、拆迁群众具体利益的维护,实践中,由当地乡镇人民政府、村委会等代表县区级政府与被征收、拆迁群众签订相关协议的情况也比较普遍。故,只要将油坊头村委会签订涉案协议视为受洛龙区政府的委托,并由洛龙区政府承担协议签订的法律后果,油坊头村委会实际实施协议签订行为并不会导致涉案协议当然无效。另外,韩宇杰提供的证据亦不能证明涉案协议存在重大明显违法之处,故涉案协议不属于《行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。二、涉案协议属于合同的一种,应当适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国合同法》第五十二条第(一)项规定:一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益的,合同无效;第五十四条第二款规定,一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的合同,受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。本案中,韩宇杰主张涉案协议系受洛龙区政府的胁迫而签订,但并未提供损害国家利益的相关证据,故即使胁迫行为存在,亦属于民事法律规范中的合同可变更、可撤销情形,而非合同无效情形。因一审中韩宇杰要求确认涉案协议无效的诉讼请求不成立,一审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条第二款之规定向韩宇杰释明后,韩宇杰同意变更诉讼请求为撤销涉案协议。按照《中华人民共和国合同法》第五十五条第(一)项之规定,具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权的,撤销权消灭。本案中,如果韩宇杰认为其是在洛龙区政府的骚扰、阻断道路等胁迫行为的压力下,才于2017年9月迫不得已签订了涉案协议,按照上述法律规定,应当在一年之内起诉要求撤销涉案协议,韩宇杰至2019年1月才起诉撤销涉案协议,不符合上述法律规定,而且,涉案协议约定的补偿费、奖励费等款项在协议签订当时已经支付到位,韩宇杰提起本案诉讼前亦按时领取过渡费,故韩宇杰要求撤销涉案协议的诉讼请求不成立,依法应予驳回。综上,一审判决驳回韩宇杰的诉讼请求。

上诉人韩宇杰不服一审判决,向本院上诉称,一、根据一审法院审理的事实,诉讼中争议的焦点是两个,即被上诉人洛龙区政府的拆迁行为是否合法和签订的案涉协议是否存在恐吓、胁迫、欺骗等情况,并没有涉及诉讼超期的问题,上诉人也就没有提出证据证明诉讼没有超期。关于本案所涉纠纷,上诉人最早已于2018年2月提起诉讼,应视为没有超过期限,一审法院以超期为由作出判决明显错误。二、一审法院隐瞒庭审事实和走访事实,这些事实足以证明被上诉人的拆迁行为违法,足以证明案涉协议是在上诉人被恐吓、胁迫、欺骗下签订的。三、一审法院依据《中华人民共和国合同法》属于适用法律错误,应该适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定。综上,一审判决错误,请求撤销一审判决,改判支持上诉人一审诉讼请求。

被上诉人洛龙区政府的答辩意见与一审答辩意见一致,认为一审认定事实清楚,适用法律正确,请求维持一审判决,驳回上诉人的上诉请求。

一审第三人洛阳市洛龙区科技园街道办事处油坊头村村民委员会的述称意见与一审一致。

一审第三人牛金花的述称意见与一审一致。

本院二审查明事实与一审一致,本院予以确认。

本院认为,一、洛龙区政府应是涉案协议的一方责任主体,并承担涉案协议的法律后果。根据国务院和河南省人民政府关于棚户区改造工作的相关文件规定,省辖市、县(市)级政府是负责棚户区改造工作的责任主体。具体到本案,洛龙区政府制定了油坊头村棚户区改造项目拆迁安置方案,相关资金亦由洛龙区政府保障,故应认定洛龙区政府是涉案棚户区改造项目的行政责任主体。涉案的两份协议虽系油坊头村委与上诉人韩宇杰签订,但协议的内容是按照洛龙区政府制定的拆迁安置方案对拆迁韩宇杰的民宅达成的安置补偿和搬迁奖励,目的是为推进和完成油坊头村棚户区改造工作,具有明显的行政协议属性。因此,油坊头村委与上诉人韩宇杰签订涉案协议的行为应视为受洛龙区政府的行政委托实施的行为,其法律后果应由洛龙区政府承担。

二、对韩宇杰请求撤销涉案协议的诉讼请求不予支持。韩宇杰最初的诉讼请求是要求确认涉案的两份协议无效,经一审法院审查,涉案协议不存在无效情形,韩宇杰经一审法院释明后,变更一审诉讼请求为撤销涉案协议。根据本案查明的事实,涉案的两份协议签订的时间是2017年9月14日,韩宇杰于2019年1月才提起本案之诉,无论是按照行政诉讼法规定六个月起诉期限,或是按照合同法规定的一年之内可提起撤销合同的除斥期间,韩宇杰的起诉均已超过上述法律规定的法定期限,且涉案协议签订后,上诉人已领取协议约定的补偿费、奖励费等款项,其提起本案诉讼前亦按时领取过渡费,故对韩宇杰要求撤销涉案协议的诉讼请求不应予以支持。

综上,一审法院驳回韩宇杰的诉讼请求,事实清楚,适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定:“人民法院对上诉案件,应当组成合议庭,开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人,对没有提出新的事实、证据或者理由,合议庭认为不需要开庭审理的,也可以不开庭审理。”二审时合议庭经过阅卷,认为本案事实清楚,法律适用明确,决定不开庭审理本案,并依法维持一审判决。韩宇杰的上诉理由不能成立,本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决如下:

驳回上诉,维持一审判决。

二审案件受理费50元,由上诉人韩宇杰负担。

本判决为终审判决。

审判长 马 磊

审判员 吕 平

审判员 马传贤

二〇二〇年三月二十七日

法官助理 王立威

书记员  王贺霞

(行政涉法研究)

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