最高法判例:关于村务公开纠纷的救济、问责、赔偿问题

裁判要点

1.关于村务公开纠纷的救济问题。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定,当村民委员会不及时公布应当公布的村务事项时,村民的救济途径为:向乡镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门的职责是调查核实、责令依法公布。有关单位未履行调查处理、告知答复等义务,构成履责行为不合法。

2.关于村务公开纠纷的问责问题。因村务公开纠纷,村民一并请求有关单位对村干部违法违纪行为进行问责,属于要求上级行政机关履行内部监督职责,属于行政权力内部运行的范畴,依法不属于行政诉讼受案范围。

3.关于村务公开纠纷的赔偿问题。即使履行责令村务公开职责的行为不合法,因该履责行为是根据村民的申请而产生,无论是否作出答复意见或处理结果,其本身并不会对造成人身权和财产权的直接损失,故针对村务公开纠纷提出的行政赔偿请求缺乏法律依据。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2019)最高法行申104号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):陈守联,男,汉族,1948年10月11日出生,住重庆市忠县。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):重庆市忠县人民政府。住所地:重庆市忠县忠州镇中博大道2号。

法定代表人:江夏,该县县长。

再审申请人陈守联因诉重庆市忠县人民政府(以下简称忠县政府)不履行法定职责一案,不服重庆市高级人民法院(2018)渝行终219号行政裁定和(2018)渝行终219号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

重庆市第二中级人民法院一审查明:

陈守联2016年10月10日向忠县政府县长邮寄申请书,反映忠县金声乡白岩村村民委员会(以下简称白岩村委会)不按规定公开财务账目及向审计部门虚报材料等,认为按《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条、第三十六条,《农村集体经济组织财务公开规定》第十五条、第十六条的规定,忠县政府对此负有指导、监督、查处的法定职责,请求忠县政府责令白岩村委会将2008—2016年有关联性的财务账目、原始会计凭证移交该村第九届民主理财小组审核后,定期向村民公开,并依法问责。

同月12日,忠县政府签收该邮件。

同月13日,忠县政府批转该邮件至忠县农业委员会(以下××)办理。

同年11月11日,忠县农委以忠农委函〔2016〕52号向忠县金声乡人民政府(以下简称金声乡政府)去函,请该府依据陈守联申请,督促白岩村委会按照相关规定对有关账目进行公开,认真落实村民主理财小组对财务原始凭证的审核监督权,并函复处理结果。

同年12月23日,金声乡政府以金声府函〔2016〕71号回复忠县农委称,

一、本乡各村对村里一般事务是每个季度初在村务公开栏内进行公示;如集体财务往来较多时是每月公示;涉及村民利益的重大事项是随时公示;对涉及“四务公开”内容的,还在群工系统中进行公示。公示的相关情况须整理成资料送乡纪委审核。

二、在陈守联2015年4月21日诉本府行政不作为的案件中,人民法院已确认白岩村委会公示了涉及“金九”、“白义”公路集资筹款事项等事实,且对白岩村2016年以前的所有财政项目,本府正请求审计部门审计,相关的审计报告暂未作出。

综上,陈守联要求将白岩村2008—2016年的财务账目公开已无意义。后陈守联认为,忠县政府在三个月的法定期限内,对其申请未作出任何回复或处理,已构成行政不作为,于2017年4月6日诉至法院请求判决忠县政府责令白岩村委会将2008—2016年有关联性的财务账目、原始会计凭证移交该村第九届民主理财小组审核后,定期向村民公开。

一审庭审中,陈守联明确其诉讼请求是要求忠县政府责令白岩村委会按照《农村集体经济组织财务公开规定》规定的应当公开内容,对2008—2016年期间的财务进行全部公开,并按“村干部如违反纪律,要按违纪追责;如犯罪的,则要追究刑事责任”的规定依法问责。在一审庭前证据交换过程中,陈守联提出行政赔偿请求,要求忠县政府对其维权过程中产生的误工费、交通费、住宿费等进行赔偿,请求赔偿的金额为2098元。

重庆市第二中级人民法院认为:

针对陈守联提出的要求忠县政府依法问责的诉讼请求,按其在一审庭审中明确的内容,该请求不属于人民法院行政诉讼受案范围,经该院释明,陈守联未予变更或撤回。该院遂以该项请求不属于人民法院行政诉讼受案范围为由,作出(2017)渝02行初14号行政裁定,驳回陈守联的起诉。

针对陈守联提出要求忠县政府责令白岩村委会进行财务公开的诉讼请求。

该院认为,忠县政府具有对村民反映村民委员会的村务公开事项依法调查核实的行政职责。忠县政府2016年10月12日收到陈守联申请后,应当调查核实。忠县政府行政处理中,虽及时交由忠县农委予以处理,但忠县政府、忠县农委均未在接到陈守联申请后的60日内对陈守联作出答复或处理意见,其不履行法定职责的事实成立。

陈守联对此提起诉讼,符合当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三十九条的规定。就陈守联诉讼中书面提出要求忠县政府赔偿其2098元损失的请求,实为陈守联在其起诉状副本已送达忠县政府后提出的新的诉讼请求,但未提出正当理由,依据当时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十五条规定,该院不予准许,陈守联可另行主张权利。

据此,该院作出(2017)渝02行初14号行政判决,责令忠县政府在该判决生效之日起60日内,依法就陈守联于2016年10月10日提交的申请作出书面答复或处理。

陈守联不服上述重庆市第二中级人民法院(2017)渝02行初14号行政裁定和(2017)渝02行初14号行政判决,向重庆市高级人民法院提起上诉。

重庆市高级人民法院二审对一审认定的事实予以确认。

重庆市高级人民法院认为:

针对陈守联提出的要求忠县政府依法问责的诉讼请求,重庆市第二中级人民法院作出了(2017)渝02行初14号行政裁定,以陈守联的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回了陈守联的起诉。陈守联提出的该项请求属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关的指导、监督行为,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第(八)项的规定,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

该院遂作出(2018)渝行终219号行政裁定,驳回上诉,维持一审裁定。

针对陈守联提出的要求忠县政府责令白岩村委会进行财务公开的诉讼请求。

该院认为,陈守联作为白岩村的村民,有权就白岩村委会不及时公布应当公布的事项向忠县政府反映,忠县政府亦具有调查核实处理的法定职责。忠县政府于2016年10月12日收到陈守联邮寄的申请后,应当在两个月内对陈守联作出答复或处理意见。

由于忠县政府未在法定期限内履行法定职责,一审判决忠县政府在该判决生效之日起60日内对陈守联提交的申请作出书面答复或处理正确。一审以起诉状副本已送达忠县政府,无正当理由不得增加新的诉讼请求为由,不予准许陈守联增加行政赔偿请求,属于适用法律有误,该院予以纠正。

陈守联提出的行政赔偿请求主要包含其用于维权而产生的邮寄费、车费、住宿费、复印费、误工费共计2098元,上述费用并非行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯人身权、财产权造成的直接损失,依法不属于行政赔偿范围,故应予驳回。

综上,一审判决认定事实清楚,诉讼程序合法,虽然对行政赔偿问题适用法律有误,但因对陈守联的行政赔偿请求应予驳回,故对一审判决结果无需纠正。虽然陈守联的部分理由成立,但因不影响最终判决结果,该院遂作出(2018)渝行终219号行政判决,驳回上诉,维持一审判决。

陈守联向本院申请再审称:1.(2018)渝行终219号行政裁定认定事实错误,适用法律不当。白岩村委会是基层群众性自治组织,不是一级行政机关,忠县政府对其监督指导不属于上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履职的行为,而是属于一种社会监督和指导的法定职责。忠县政府于2016年10与12日收到陈守联的《行政处理申请》后,未对其反映的违法违纪事实履行行政监督、行政查处的法定职责,侵犯了民主理财小组的权利和义务,属于行政诉讼受案范围;

2.(2018)渝行终219号行政判决审判程序违法,认定事实错误,适用法律不当。二审法院未开庭审理、证据质证即认定“陈守联在一审庭审结束后补充提交的证据与本案待证事实无关联性,一审法院未予采信并无不当”错误,审判程序违法。二审判决援引《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条、第五条规定的赔偿范围作为本案的判决依据不成立,属于适用法律错误。请求:撤销重庆市高级人民法院作出的(2018)渝行终219号行政裁定和(2018)渝行终219号行政判决,发回重审,判决忠县政府依法承担本案行政赔偿责任。

本院认为,陈守联提起本案的诉讼请求实际上包含三项内容:一是要求忠县政府责令白岩村委会对2008—2016年期间的财务进行公开;二是要求忠县政府按“村干部如违反纪律,要按违纪追责;如犯罪的,则要追究刑事责任”的规定依法问责;三是要求忠县政府对其维权过程中产生的误工费、交通费、住宿费等进行赔偿,请求赔偿的金额为2098元。围绕陈守联诉讼请求的三项内容,分别评析如下:

关于陈守联要求忠县政府责令白岩村委会对2008—2016年期间的财务进行公开的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条第一款、第三十一条规定,村民委员会实行村务公开制度,村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实,责令依法公布。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定,公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的,公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。具体到本案中,结合原审查明的事实,陈守联向忠县政府提交了行政处理申请,忠县政府于2016年10月12日收到该申请后,虽然将陈守联的行政处理申请批转给忠县农委办理,忠县农委也函告金声乡政府依据陈守联的申请督促白岩村委会按照相关规定对有关账目进行公开并函复处理结果,但忠县政府未将移交转办事项情况告知陈守联,亦未在两个月内对陈守联作出答复意见或处理结果,故应当认定忠县政府未依法正确履行法定职责。据此,一审判决忠县政府限期对陈守联提交的申请作出书面答复或处理结果,二审维持一审判决,并无不当。

关于陈守联要求忠县政府依法问责的问题。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第(八)项规定,上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为,不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中,陈守联提出要求忠县政府依法问责的诉讼请求,属于上级行政机关对下级行政机关的监督职责,属于行政权力内部运行的范畴,依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。据此,针对陈守联提出的该项请求,一审裁定驳回其起诉,二审维持一审裁定,符合法律规定。

关于陈守联要求忠县政府对其维权过程中产生的误工费、交通费、住宿费等进行赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定,公民、法人或者其他组织因行政机关及其工作人员行使行政职权造成人身权、财产权直接损失的,有权申请国家赔偿。结合本案事实来看,忠县政府应履行的职责是根据相对人陈守联的申请而产生,无论其是否对陈守联作出答复意见或处理结果,其本身并不会对陈守联造成人身权和财产权的直接损失,故陈守联提出的行政赔偿请求缺乏法律依据,二审判决驳回陈守联的该项诉讼请求并无不当。

综上,陈守联的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回陈守联的再审申请。

审判长  李德申

审判员  王海峰

审判员  杨 军

二〇一九年一月三十一日

书记员  戚凤梅

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