最高法案例:村委会不是法定的政府信息公开主体

村委会不是《政府信息公开条例》规定的政府信息公开主体,行政机关告知申请人到村委会查询征地补偿、安置费用等情况,不符合法律规定。

裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 判 决 书
(2019)最高法行再206号

再审申请人(一审被告、二审被上诉人):河南省洛阳市人民政府,住所地河南省洛阳市洛龙区。

法定代表人:刘宛康,该市人民政府市长。

委托诉讼代理人:王娜,该市人民政府法制办工作人员。

委托诉讼代理人:贾亚敏,河南开物律师事务所律师。

被申请人(一审原告、二审上诉人):李素珍,女,1931年11月19日出生,汉族,住河南省洛阳市老城区。

被申请人(一审原告、二审上诉人):岳崇兴,男,1954年8月10日出生,汉族,住河南省洛阳市瀍河回族区。

被申请人(一审原告、二审上诉人):岳素梅,女,1964年6月22日出生,汉族,住河南省洛阳市老城区。

被申请人(一审原告、二审上诉人):岳广兴,男,1950年12月18日出生,汉族,住河南省洛阳市西工区。

一审被告(二审被上诉人):河南省洛阳市老城区人民政府,住所地河南省洛阳市老城区。

法定代表人:夏磊,该区人民政府区长。

委托诉讼代理人:孙肖珂,该区司法局工作人员。

委托诉讼代理人:耿虎,河南九都律师事务所律师。

再审申请人河南省洛阳市人民政府(以下简称洛阳市政府)因李素珍、岳崇兴、岳素梅、岳广兴(以下简称李素珍等人)诉河南省洛阳市老城区人民政府(以下简称老城区政府)政府信息公开及洛阳市政府行政复议一案,不服河南省高级人民法院(2018)豫行终798号行政判决,向本院申请再审。本院于2019年6月21日作出(2019)最高法行申537号行政裁定,提审本案,并依法组成合议庭进行审理。现已审理终结。

河南省洛阳市中级人民法院一审查明,李素珍等人于2016年12月24日向老城区政府通过邮寄《政府信息公开申请表》申请:“根据《征收土地公告办法》第十二条要求,洛阳市国土资源局为实施(豫政土〔2013〕1062号)《河南省人民政府关于洛阳市2013年度第一批城市建设征收土地的批复》应将征地补偿、安置费用拨付给洛浦街道办事处岳村村民委员会,并有权要求该村委会在一定时限内提供支付清单。申请人现申请书面公开前述由岳村村委会提交给洛阳国土资源局的支付清单。”2017年1月15日,李素珍等人收到老城区政府于2017年1月12日作出的《关于政府信息公开申请的答复函》(以下简称《答复函》)。李素珍等人认为老城区政府作出该信息公开答复不符合李素珍等人在申请中要求的内容,李素珍等人通过邮寄《行政复议申请书》的方式向洛阳市政府提起行政复议申请。2017年3月14日李素珍等人收到洛阳市政府作出的洛政复决字〔2017〕第46号《行政复议决定书》(以下简称《行政复议决定书》)维持了老城区政府的行政行为。

洛阳市中级人民法院一审认为,老城区政府对李素珍等人提出的政府信息公开申请,具有依法作出答复的职责。老城区政府、洛阳市政府在收到李素珍等人申请后,在法定期限内履行了受理、答复及送达的法定程序,其行政程序合法。李素珍等人对老城区政府作出的《答复函》不服,向洛阳市政府提起行政复议申请,洛阳市政府在收到李素珍等人行政复议申请后,在法定期限内履行了受理、答复及送达的法定程序,其行政程序合法。故李素珍等人的诉讼请求无事实和法律依据。遂判决:驳回李素珍等人的诉讼请求。

李素珍等人不服,提起上诉。

河南省高级人民法院二审查明事实与一审查明事实一致。河南省高级人民法院二审认为,李素珍等人要求老城区政府开“由岳村村委会提交给洛阳国土局的支付清单”,经该院释明,其请求内容实质是公开本村村民补偿的建筑物面积、补偿数额、补偿标准等补偿情况。对此,老城区政府未履行帮助释明义务,而仅仅从字面上理解申请人的申请内容,不予认可。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定,集体土地征收补偿的实施主体是县级以上人民政府,涉案的集体土地补偿的实施主体应当是洛阳市政府,负责制作补偿信息的也应当是洛阳市政府或其委托单位,老城区政府未履行上述告知义务,违反法律规定。李素珍等人应当向洛阳市政府要求公开补偿情况的相关信息,其要求老城区政府公开上述信息的请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定,判决如下:一、撤销洛阳市中级人民法院(2017)豫03行初131号行政判决;二、撤销洛阳市政府《行政复议决定书》,撤销洛阳市老城区政府于2017年1月12日作出的《答复函》;三、驳回李素珍等人要求洛阳市老城区政府进行信息公开的诉讼请求。

洛阳市政府申请再审称:(一)二审判决认定事实没有依据。根据《征收土地公告办法》第十二条的规定,李素珍等人申请公开的信息内容明确、具体,不存在行使释明权的前提和基础,二审法院判决洛阳市政府是该信息公开义务人错误,洛阳市政府不是支付清单的获取、保存部门。(二)申请公开的支付清单应由岳村村委会制作,洛阳市国土资源局仅有权要求该村委会提交该支付清单,如岳村村委会没有按规定制作,则申请公开的信息不存在。老城区政府作出《答复函》,告知“如需了解详情,请到岳村村委会查询”,该答复内容符合法律规定。(三)本案申请公开的是支付清单,适用《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定错误。综上,洛阳市政府不是被申请信息的制作、获取、记录、保存的主体,故不是本案信息公开的主体。请求撤销二审判决,再审本案。

李素珍等人答辩称:《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)规定,“申请内容不明确的,应当告知申请人作出更改、补充。”老城区政府未履行帮助释明义务,二审法院认定所申请政府信息具体指向“本村村民补偿的建筑物面积、补偿数额、补偿标准等补偿情况”并无不妥。李素珍等人就是想知道所有拆迁户的补偿情况,且有村民已经获得了支付清单,证明清单存在。

老城区政府同意洛阳市政府的再审申请意见。

本院对一、二审法院查明的事实予以认可。另查明,老城区政府对李素珍等人作出的《答复函》的主要内容为:根据老城区岳村改造项目合作开发协议书的约定,岳村村委会254.86亩土地由智选公司开发后,给予岳村村委会13.5万平方房产,其中2万平方为商业房,11.5万平方为住宅房,并且给予400个固定停车位,根据每人每户的住宅面积按标准置换相应的平方数,结余部分村委会为了考虑广大村民的切身利益,对享有村民待遇的村民进行二次分配,每人无偿再分配40平方住宅房面积,仍有结余部分村委会进行统一管理,所得利益归村民共同所有,并进行年终分红。如需了解详情,请到岳村村委会查询。

还查明,洛阳市政府2013年10月22日作出的《关于征收洛阳市2013年度第一批城市建设用地的通告》第六条规定:该批次用地的征地拆迁工作分别由老城区和瀍河区政府具体负责。通告显示该批次即豫政土〔2013〕1062号征地批复。
本院经审理认为,综合一、二审裁判情况及洛阳市政府的再审理由,本案的争议焦点为:老城区政府是否应当向李素珍等人公开岳村征地补偿、安置费用的支付清单。

因二审判决系在2018年6月作出,本案应适用修订前的《政府信息公开条例》。根据修订前的《政府信息公开条例》第十一条第三项的规定,设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息包括:征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。本案中,岳村集体建设用地的征地拆迁工作系由老城区政府具体负责。李素珍等人作为被征收人向老城区政府申请公开岳村征地补偿、安置费用的支付清单,是为了了解征收补偿安置费用的发放是否公平、公正,于法有据,亦合乎情理。村委会不是《政府信息公开条例》规定的政府信息公开主体,老城区政府答复李素珍等人到岳村村委会查询,不符合修订前的《政府信息公开条例》的规定。洛阳市政府复议维持老城区政府作出的《答复函》错误。一审法院未就老城区政府的《答复函》内容是否合法进行审理,二审法院认为洛阳市政府应当是涉案集体土地补偿的实施主体,李素珍等人应当向洛阳市政府要求公开补偿信息,属于认定事实不清、适用法律错误,应予纠正。

综上,洛阳市政府的再审申请理由部分成立,依照修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十四条第二款,《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定,判决如下:

一、维持河南省高级人民法院(2018)豫行终798号行政判决第一项、第二项;

二、撤销河南省高级人民法院(2018)豫行终798号行政判决第三项;

三、责令河南省洛阳市老城区人民政府在本判决生效之日起十五个工作日内向李素珍、岳崇兴、岳素梅、岳广兴提供其所申请公开的政府信息。

一、二审案件受理费各50元,由河南省洛阳市人民政府、洛阳市老城区人民政府各承担50元。

本判决为终审判决。

 

审判长 聂振华

审判员 袁晓磊                                                           审判员 仝 蕾

二〇一九年十二月十九日

法官助理 张雪明

书记员 王昱力

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