“新土改”来了!基本农田红线或松动?一场大供应正在路上

3月12日国务院发布《关于授权和委托用地审批权的决定》,被媒体称之为“土地新政”。

一句话解释所谓的“土地新政”:土地审批权由国务院下放给省级政府。

相比于1978年那一次把农村土地包产到户,这一次,是把农业用地转为建设用地的审批权限,交给了省级政府。

审批权限的下方,带来的最直观影响,或许就是土地供应增加——对于房地产来说,这是一个巨大的变化。

土地供应大增后,地价亦有望得到平抑。房子作为附庸于土地之上的产物,失去了大涨的重要因素。

 

土地审批权,下放了

这一次,是一场真正的巨变。

变化的信号在3月12日下午发出,当天国务院正式印发了《关于授权和委托用地审批权的决定》,对我国土地管理制度进行改革,赋予省级人民政府更大用地自主权。

核心内容有以下两点:

“一、将国务院可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项授权各省、自治区、直辖市人民政府批准。

二、试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托部分省、自治区、直辖市人民政府批准……首批试点省份为北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆,试点期限1年……”

总结下来,就是各个省内的土地要怎么建设,以后可以由省政府说了算。

目前,中国共有15.5亿亩永久基本农田,这些土地想要转成建设用地,放在以前是需要国务院批准的,比如一个地级市,有一片永久基本农田的土地,因为城市发展的需要,应该要转成建设用地了,市政府要从市里报到省里、从省里报到部委,一直到国务院,一层一层报过去,能不能批下来是一回事,即便批下来了,可能市政府当年的领导都已经换过一轮。

那谈好的项目怎么办?说好的投资还算不算?这些问题,又要从头再来解决。

都说“时间就是金钱,效率就是生命”,但是地方政府在这一点上,有时没有太多自主权。

现在,土地使用审批权限的新政策,将这一权限下放到省、直辖市、自治区政府。转化土地性质的报告,不用再千里迢迢递送进京了。

15.5亿亩永久基本农田对于中国的粮食安全至关重要,尽管将其转为建设用地的审批权限也给了地方政府,但在名义上,使用的“委托”的方式——这权力是国务院借给地方政府的,而且期限只有1年。

如果地方政府乱卖地,也许1年之后审批权就被收回去了。这也是对地方的一种限制。也就是说,基本农田红线还在中央政府掌控之中,不至于轻易失守。

但对于15.5亿亩永久基本农田之外的农用地,国家将其转为建设用地的审批权下放到各省及直辖市。这就是真正的“授权”——给了地方政府审批的权力。

这很可能直接增加了各省市潜在的可供开发的建设用地量。说这是1978年之后最大规模的“土地改革”也不为过。

激活土地,带动经济

1978年11月24日晚上,安徽省凤阳县凤梨公社小岗村西头严立华家低矮残破的茅屋里挤满了18位农民。

他们在这里干了一件影响中国至今的大事——把土地给分了。

后来,这成了农村实行了“家庭联产承包责任制”。

此前公社制度下,一块地种什么怎么种,不由农民自己决定,而是公社决定,公社又归更高的行政级别管理。因此,一块地的经济产出没有多少活力。因为这块地种得好与不好,对于农民个人没有太大影响。

但是,家庭联产承包责任制之后,某种程度上,土地使用的权力下放到了地方,这带来显著的效果。

1979年10月,小岗村打谷场上一片金黄,经计量,当年粮食总产量66吨,相当于全队1966年到1970年5年粮食产量的总和。农民松绑之后,生产的积极性就这样被提起来。

如果地方政府松绑,又会是怎样?

换个角度来看,过去中央对地方土地使用的限制,就像是对地方政府的绑缚。

在计划经济时期,国家的财政管理实行的是统收统支、中央地方财政大一统格局,地方基本上没有财政自主权。

到1994年,中国实行分税制改革,将增值税、消费税等主要流转税的收入大头都收归中央,加强了中央的财政集权。

在这次改革中,土地使用权出让收益留给了地方,随着1998年住房制度改革和房地产市场的发展,以及2004年实行土地“招拍挂”制度,地方政府找到了新的财源。

之后,各个地方以“经营城市”为名,对“土地财政”依赖度上升。为应对2008年国际金融危机的冲击,以“土地财政”为杠杆支点,土地财政愈演愈烈。

原本,中央手握审批权限,地方获得土地收益,这是中央与地方之间的一种制衡。但是,地方对于经济利益的追求和企业没有太多差别,尤其在已经没有了增值税、消费税等大头税收来源的情况下,卖地就成了地方获得收入的重要手段。

地方政府又不能多卖,因为土地怎么使用,这个权力不在地方手里,因此,地价越来越高。一方面地方政府没有权限持续扩充可出卖的土地,另一方面,地方为了收益,也有充足的动力炒热地价——走量不行,那做高单价总是可以的。

如果将眼光放到内地房地产的师父香港,就能看出,当地方没有土地使用权限时,高地价高房价的必然性。

当然,香港的土地使用并非全然因为政府不打算卖地,更因为居民、财团并不赞同大幅增加土地供应。

如果内地的房地产市场继续朝着香港的方向发展,未来或许也会陷入高地价高房价抑制经济发展的窠臼。

土地财政已经成了影响中国城市发展的最大掣肘,就是建设用地被严格控制,这不仅带来了高房价,也严重影响了城市对外来人口的承载力。

经济、房价,怎么走?

这次新政的影响将极为深远。

全国的城市,即便包括北上广深等一线城市,真正稀缺的资源不是土地,而是可以使用的建设用地。

在上海发布的《上海市城市总体规划(2017-2035年)》中指出,2020年上海城市建设用地规模将控制在3185平方公里,2035年控制在3200平方公里。

但值得注意的是,早在2015年末,上海城市建设用地规模已达3071平方公里。这意味着未来十几年,上海城市建设用地规模增量空间仅有100余平方公里。

对比上海2500万人口的目标,这样的建设用地增量可以说有些“小气”。

实际上,上海这样的大城市对外来人口有着磁铁般的吸引力,但因为建设用地紧缺,如北京、上海都设置了各种人口控制目标,由此也将各种人才和产业拒之门外。

随着涌入的人口越来越多,新增建设用地也随之越来越紧俏,紧随其后的就是每一次土地出让时,地价都在节节攀升。

但上海不是没有其他的土地可以使用。

上海有6340平方公里,建设用地控制在了不到50%的比例,但是以上海的经济发展需求来说,是否还需要保留大量农田用地,值得思考。

与上海接壤的苏州,总面积有8488平方公里,其建设用地只占总面积的19.7%。

如果上海需要农产品,周边区域完全可以供应。更何况,目前农产品已经不是仅仅由一个城市周边的农业用地供应,而是从全国各地的农业生产基地调配。

蔬菜之乡山东寿光,果蔬生产交易的品种超过了三百多种,年交易总额远超过300万吨,这些庞大的蔬菜总量供给到200多个中大型城市之中,而且寿光向外出口的贸易也十分之多,日韩的餐桌上有很多来自寿光的水果。

想象一下,将北上广深的农业用地,置换到寿光等小型城市,在保证总的农业用地的基础上,换来大城市一身轻松,不失为一个激活城市经济的选择。

当土地审批权下放至地方,各地方政府的建设用地有望大幅增加。住宅、工业园、写字楼,第二产业、第三产业经济或许将就此开始新一轮蓬勃发展。而地方政府所获得的,则是更多的土地收入,以及税收收入。

更重要的是,这将使中国走出土地供应少致使地价房价居高不下的怪圈。

从价格的变化机制上来说,影响商品价格的主要是成本和供需,成本下降、供应增加,都将带动商品价格趋于平缓。因此,更多的土地供应,带来的直接影响就是土地价格的下降——面粉降价了,面包的价格也有机会下降。

而土地使用率提高,带动人口容纳率上升,联动至产业集聚,新一次的“土改”所期待的,是城市的持续繁荣。

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